한국역사연구회

사학의 대물림 현상과 열린우리당의 사립학교법 개정(안)

(한상권, 덕성여대)

1. 사학재단의 사립학교법 개정 반대 움직임

 

최근 4대 개혁법안을 두고 수구․보수 세력이 총궐기하고 있다. 시청 앞에서 20만 여명이 집결하여 시위를 벌이면서 사립학교법 개정을 비롯하여 국가보안법 폐지, 과거사청산, 언론개혁입법 통과에 반대하고 있다. 사립학교법 개정을 둘러싼 논쟁은 지난 7월 교육부가 “교직원 임면권을 학교법인에서 학교장에게 넘기고 학교 구성원이 학교법인 이사 일부를 추천하는 것”을 내용으로 하는 사학법 개정안을 국회에 보고하면서부터 시작되었다. 이후 8월 사립대총장협의회 등이 "사학을 몰수하려 한다"며 강력히 반발하자, 10월 열린우리당은 교직원 임면권 등의 내용을 빼고 학교법인 이사의 3분의 1을 학교 구성원이 추천한 인사로 임명토록 한 ‘개방형 이사제’를 핵심으로 하는 사학법 개정안을 확정, 발표하였다. 이에 대해 사학재단들은 “학교를 폐쇄하겠다”고 맞서며 심하게 반발하고 있는 상황이다.

(1). 교장․교사 1만 여명 서울역광장서 사학법 반대 집회

 

11월 7일 한국사학법인연합회 및 국․공립학교 교장회는 교장과 교사 등 1만 여명(경찰 추산)이 참석한 가운데, 서울역 광장에서 ‘사립학교법, 교육법 개악 저지를 위한 전국 교육자 대회‘를 열었다. 사립학교 관련 단체들로 구성된「사립학교법개악저지공동연합」은 결의문에서 "일부 사학의 비리를 침소봉대해 학교법인의 경영권을 침탈하려는 어떤 시도도 단호히 거부한다"면서 "이를 저지하기 위해 학교 폐쇄 등으로 강력하게 대처 하겠다"고 말했다. 대회사를 낭독한 조용기 한국사학법인연합회장은 "교사회 등 학내 기구를 법제화하고 학교운영위원회를 심의기구로 만들 경우 의식화한 사람들이 학교를 순차적으로 잠식, 접수하게 될 것"이라고 주장했다. 김상철 미래한국신문사 회장(변호사)은 "일부 사학이 비리를 범한다고 왜 모든 사학법인이 고유의 권한을 박탈당해야 하느냐"며 "사립학교법 등 교육3법을 개정하려는 의도는 학교 사회주의를 하자는 것이며 사학재단의 운영권 박탈은 사유 재산제와 교육의 자율성에 대한 본질적 침해"라고 주장했다. 한국사학법인연합회에 따르면 7일까지 폐교를 결의한 학교는 중․고교와 대학을 합쳐 모두 1693개교에 이른다. 한편 전국경제인연합회는 "여당이 추진하는 사립학교법 개정안이 이사회의 자율성과 권한을 제한하는 등 헌법상 기본권을 침해할 가능성이 있는 만큼 법제화를 유보해야한다"고 지적했다.(중앙일보, 2004.11.7)

(2). 연세대 이사회 "사학법 개정 반대" 결의

 

학교법인 연세대 이사회(이사장: 방우영 조선일보 명예회장)가 정부와 여당이 추진 중인 사립학교법 개정안에 대해 반대하는 내용의 구체적 결의를 한 것으로 확인됐다. 12일 연세대 법인사무처에 따르면 지난달 29일 열렸던 이사회에서 “열린우리당의 사립학교법 개정안 국회통과를 총력 저지한다. 국회에서 개정안이 통과될 경우 노무현 대통령이 거부권을 행사하도록 청와대에 강력히 촉구한다. 대통령의 거부권 행사가 이뤄지지 않고 법안이 공표․시행될 경우 한국사학법인연합회 등 관련 단체와 공동보조를 취한다”는 등의 내용을 결의했다. 연세대 법인사무처 관계자는 개방형 이사제의 도입 규정 등 사립학교법 개정안에 대해 "2조원에 이르는 예산을 의결하는 연세대 법인이사회를 개방한다면 이사회 업무 추진 자체가 힘들어질 것"이라고 이사회 의결 배경을 설명했다.(중앙일보, 2004.11.13)

(3). 서강대 "사학법 개정 땐 폐교 추진" 결의

 

서강대 박홍 이사장은 16일 "정기 재단이사회에서 사립학교법 개정안의 국회통과 시 헌법소원을 내고, 불가피할 경우 학교 폐쇄까지 추진하기로 결의했다"고 밝혔다. 박 이사장은 "이날 이사회 안건에는 '사학법 개정안 국회통과 반대'와 '사학법 개정안 국회 통과할 경우 헌법소원 및 학교 폐쇄'등 대응방안이 올라갔고, 만장일치로 통과됐다"고 전했다. 그는 "사학법인연합회가 공동 대응하자고 정한 상황에서 서강대도 공동보조를 취하기로 이사회에서 결정한 것"이라며 "학교 폐쇄를 결의한 만큼 사립학교법 개정을 반대한다는 강력한 의지를 보여 주겠다"고 덧붙였다.(중앙일보, 2004.11.17)

이상 사학재단들은 정부와 여당이 제출한 사립학교법 개정안은 재단의 고유권한인 인사권, 재정권, 경영권을 침탈하여 교육의 사회주의화를 초래하는 법안이므로, 불순세력으로부터 사학을 단호히 사수하기 위해 학교 폐쇄까지 결의하겠다고 주장하고 있다. 이처럼 수구․보수세력들이 사학법 개정 반대 집회를 대규모로 열고 학교를 폐쇄하겠다는 등 초법적인 발언을 서슴치 않는 까닭은 대통령선거에서 연이어 패배하고 최초로 의회 다수당의 위치를 상실함으로써 행정 권력과 정치 권력에서의 지배적 지위를 상실한 데서 오는 좌절감과 위기감 때문이다.

2. 사학의 심각한 대물림 현상

 

사립대학 운영자들은 “사학을 위하여 제공된 재산은 국가사회에 바쳐진 공공재산이다. 어떠한 경우에도 사유물 같이 다루어져서는 아니 된다”는 스스로의 ‘사학 윤리 강령’을 가지고 있다. 따라서 ‘윤리강령’ 대로라면 사학의 세습은 생각할 수조차 없다. 하지만 현실은 이와는 반대이다. 열린우리당 교육위원이 공동 발간한 자료집「사립대학 실태와 개선방안」에 의하면, 고려대, 건국대, 경희대, 한양대 등 주요 사립대를 포함해 무려 78개 대학 설립자의 자녀 등이 이사장이나 이사, 총장직을 '대물림'하고 있는 것으로 드러나 '족벌 세습'이 아니냐는 지적을 받고 있다. 설립자의 친․인척이 현재 이사장을 맡고 있는 대학은 건국대, 고려대, 명지대, 한림대 등 29개 대학으로 드러났고, 총장이나 부총장 자리를 물려받은 경우도 한양대, 동의대, 강남대 등 15개 대학으로 나타났다.(교수신문, 2004.11.29)

실제로 많은 사학들에서 남편이 이사장으로, 부인이 이사로, 아들이 총장으로, 며느리(친․인척)가 교수 또는 직원으로 임용되고 있다. 구체적인 실례로, 건국대(설립자 며느리가 이사장), 경기대(설립자 손자가 (전)총장), 경희대(아들이 (전)총장), 고려대(손자가 이사장), 동덕여대(손자가 (전)총장), 동아대(아들이 이사장), 관동대(아들이 총장), 명지대(아들이 이사장), 상명대(외손자가 이사장), 세종대(아들이 (전)이사장), 수원대(아들이 이사장), 연세대(손자가 이사), 울산대(아들이 이사장), 을지의대(아들이 이사), 전주대(아들이 이사), 청주대(손자가 총장), 포천중문의대(아들이 이사), 한국항공대(아들이 이사장), 한림대(아들이 이사장), 한양대(아들이 총장) 등의 상당수 주요 사립대학의 설립자들이 후손들에게 대학을 세습했거나, 세습과정을 밟고 있다.(설훈의원 보도자료, 2002.10.4)

사적 기업인 재벌 세습에 대해서도 국민적 비난이 높은 마당에 공익을 위해 존재하는 사학에서 부자세습이 일어나고 있다는 사실은 매우 충격적이라 하겠다. 그럼에도 불구하고 설립자의 친․인척이 현재 이사장을 맡고 있는 대학(29개)이나 총장이나 부총장 자리를 물려받은 대학(15개) 가운데, 지난 26년간 교육부 종합감사를 한번도 받지 않은 대학은 36개 대학에 이른다.(교수신문, 2004.11.29)

3. 열린우리당의 사립학교법 개정(안)

(1) 개방형 이사제의 도입

지난 10월 20일 열린우리당은 복기왕 의원 등 150인 찬성으로 ‘사립학교법중개정법률안’을 발의하였다. 열린우리당은 개정안 제안이유를 “사립학교운영의 민주성과 투명성 및 공공성을 제고하여 사립학교의 건전한 발달을 도모하고 법인경영과 학사운영의 분리를 통한 견제와 균형적 발전의 새로운 사립학교 시스템을 구축하기 위하여 학교법인은 이사 정수의 3분의 1 이상은 학교운영위원회 또는 대학평의원회가 추천하는 인사로 선임하도록 하여 … 21세기의 시대적 변화에 부응하는 사립학교의 발전을 가져오게 하려는 것”이라고 밝혔다. 개방형 이사제를 도입함으로써 이사회 구성의 혈연성․폐쇄성․세습성을 탈피하고 공익성․개방성․투명성을 도모하겠다는 취지이다.

개정안은 개방형 이사제에 대해 다음과 같이 규정하였다.

“학교법인은 제1항의 규정에 의한 이사정수의 3분의 1 이상은 학교운영위원회 또는 대학평의원회(신설 법인의 경우 관할청)가 추천하는 인사로 선임하여야 한다.”(안 제14조제3항).

교수(교사), 학생, 직원, 학부모, 동문, 지역 시민단체 등이 참여하는 학교운영위원회 또는 대학평의원회에서 이사 정수의 3분의 1 이상을 추천하도록 하는 개방형 이사제는 사학운영의 공공성과 투명성을 강화하기 위한 것이다. 그리고 같은 맥락에서, 분규가 발생하여 임시이사를 파견하는 사학의 경우, 임시이사 3분의 1 추천권을 학내구성원에게 부여하였다.

“교육인적자원부장관이 임시이사 전부를 해임하여 이사를 선임하는 때에는 이사의 3분의 1 이상을 초․중등학교는 학교운영위원회가, 대학은 교수회가 추천하는 자를 선임하도록 함(안 제25조의3).

이와 같은 개방형 이사제 도입에 대해 사학재단들은 “교육의 사회주의화”라고 비난하며, “법안이 통과되면 차라리 학교를 폐쇄 하겠다”며 강력 반발하고 있다. 그러나 개방형 이사제는 사학의 밀실행정과 비민주적인 학교운영을 감시하여 비리를 사전 예방할 수 있는 최소한의 견제장치이다. 개방형 이사제 도입의 당위성은 다음 세 가지에 있다

첫째, 이사회에 외부인사 3분의 1이 들어온다 할지라도 구 재단은 의결권 행사에 하등 지장을 받지 않는다. 이사회의 일반 의안은 재적 이사 과반수의 찬성으로 의결하기 때문이다. 뿐만 아니라 이사 정수의 3분의 2를 확보하고 있는 구 재단은 정관개정, 총장해임 등과 같은 특별 의안도 마음만 먹으면 언제든지 의결할 수 있다. 따라서 사학의 공공성과 민주성, 투명성을 확보할 수 있으려면, 이사정수의 3분의 1이 아니라 과반수가 공익이사로 구성되어야만 한다.

둘째, 사학은 사회의 공적 자산이며 국민의 교육기관이다. 사립학교는 사회에 기부한 공공재산이므로, 일반 공익법인처럼 법인을 설립하여 운영된다. 특히 중․고등학교의 경우, 학교운영비의 대부분을 학생 등록금과 국가지원금으로 충당하고 있다. 이처럼 국고와 학부모의 지원에 의해 운영되는 사립학교가 공익이사제 도입을 통해 전근대적이고 비민주적인 학교운영과 부패구조를 청산해야 하는 것은 당연하다.

셋째, 이윤추구를 최고의 가치로 삼는 기업에서조차 사외이사제를 도입하여 경영의 투명성 제고를 위해 노력하고 있고, 실례로 증권회사의 경우 사외이사를 이사 정수의 2분의 1  이상 두도록 의무화하고 있다.

“증권회사는 사외이사가 이사 정수의 2분의 1 이상이 되도록 이사회를 구성하여야 한다.”(증권거래법 '제54조의5' ①항)

증권거래법은 사외이사후보를 추천하기 위해 “사외이사후보추천위원회”를 설치하여야 하며, 이 경우 사외이사후보추천위원회는 사외이사가 총 위원의 2분의 1 이상이 되도록 구성하여야 한다고 규정하고 있다.(증권거래법 '제54조의5' ②항)

반면 사립학교 이사회는 사회의 보편적 상식에도 못 미치는 전근대적인 체제로 운영되고 있다는 비판이 오래 전부터 있어 왔다. 즉, 공익을 추구하는 공공 교육기관이 이윤을 목표로 하는 사기업보다도 투명성이 떨어지는 모순되고 불합리한 현실이 방치되어 온 것이다. 이러한 상황에 비추어 볼 때 사립학교 개방형 이사제의 도입은 때늦은 감이 있다. 사학재단이 개방형 이사제를 반대하는 이유는 권한 행사에 제약을 받기 때문이 아니라, 그동안 자행해 왔던 밀실행정과 야합비리가 탄로 나고, 이사회를 투명하게 운영해야 한다는 것이 두려운 것이다.

(2) 이사장 친족의 학교장 임용 배제

이번 열우당이 마련한 사학법 개정안에는 개방형 이사제 도입 외에도, 이사장 친족의 학교장 임용 배제 조항이 담겨 있어 눈길을 끈다.

“학교법인의 이사장과 다음 각호의 어느 하나의 관계에 있는 자는 당해 학교법인이 설치․경영하는 학교의 장에 임명될 수 없다. 1. 배우자 2. 직계존속 및 직계비속과 그 배우자”(안 54조 3항 ③)

이는 민주노동당이 제출한 사학법 개정안에도 없는 내용으로서, 사학 비리를 근절하기 위해 반드시 필요한 규정이었다. 앞서 본 바와 같이, 이사장의 부인, 아들, 손자, 며느리 등이 당해 학교의 장으로 임용되는 것이 관행이기 때문이다. 이사장 친족의 학교장 임용 배제 조항은 소유와 경영의 분리를 지향하는 것으로, 학교의 장과 이사회가 구분되면 학교 현장의 자율성이 한층 강화될 수 있을 것이다.

이와 함께 대부분의 사학이 친․인척들을 교․직원으로 채용하고 있는 현실도 시정되어야 한다. 사학재단들이 이사 간 친․인척 3분의 1 이상 금지규정을 교묘하게 비켜가는 방안으로, 친인척을 교․직원으로 채용하여 학교를 장악하고 있는 것이다. 이는 법인 이사회 이외에 법인 사무처나 학교 등에 친․인척이 채용되는 것을 제한하는 법규정이 없기 때문이다. 2004년 8월 현재, 대학과 법인에 재직하고 있는 친․인척 수는 전체 2백71명이다. 이 가운데 학교법인 이사가 1백44명(53.1%)이었으며 대학에 근무하고 있는 친․인척은 모두 1백27명(46.9%)으로 나타났다(교수신문, 2004.11.29).

이처럼 사학에 이사장이나 이사들의 친․인척이 채용되는 것은 법적으로는 문제가 없을지 모르나 현실적으로 심각한 문제를 야기하고 있다. 공익성을 생명으로 하는 사학의 교․직원에 친․인척을 채용한다는 것은 그 자체로 공익성을 훼손하는 일이기 때문이다. 또한 혈연에 의해 친․인척이 교․직원으로 채용될 경우 대학을 사유화할 가능성이 크며, 대학 운영에 있어서도 내부 비판과 견제가 구조적으로 어려워져 부정과 비리가 발생할 가능성이 높다. 이 같은 우려는 지금까지 교육부 감사나 검찰 수사를 통해 나타난 사학 부정․비리에 친․인척이 개입되지 않은 경우가 거의 없었다는 사실에서도 확인되고 있다.

따라서 사학비리와 족벌세습을 막기 위해서는 이사 선임 요건에서 친․혈족 비중을 엄격히 제한하는 것은 물론, 친․인척이 교․직원으로 임용되는데 대한 제한 규정도 신설해야 한다. 현행 사립학교법에는 “친족관계에 있는 자가 그 정수의 3분의 1을 초과하지 못한다” (사립학교법 21조 ②)라고 되어 있는 반면, 민법에서는 일반 공익법인의 경우 “친족 외에 처족을 포함하여 (이사정수의) 5분의 1을 초과하지 못한다” 라고 훨씬 엄격한 요건을 규정하고 있다. 사립학교법에서도 임원선임 제한규정을 현행 3분의 1에서 민법과 같이 5분의 1로 강화하여, 사학이사회가 일반 공익법인과 법률의 형평성을 맞추어 교육의 공공성과 운영의 투명성을 운영을 확보하도록 해야 한다. 이와 관련하여 열린우리당은 제21조 제2항 제한 요건 중 “3分의 1”을 “4分의 1”로 바꾸는 개정안을 제안하였으나, 일반 공익법인의 임원선임 제한규정에 비하면 여전히 부족하다는 비판을 받고 있다.

 

4. 사립학교법 개정에 대한 국민여론

사립학교법 개정을 둘러싸고 갈등이 점차 심화되는 가운데, 전국교직원노동조합(전교조)은 지난 11월 10일부터 11일까지 이틀간 여론조사 전문기관인 한길리서치에 의뢰하여 20세 이상의 성인 남녀 1,000명을 대상으로 사립학교법 개정안에 대한 설문조사를 실시하여 그 결과를 발표하였다.

(가) “사립학교법 개정 시 사학재단이 학교를 폐쇄하겠다”는 사학재단의 주장에 대해서는 응답자의 58.6%가 동의하지 않는 것으로 나타났으며, 동의한다는 응답은 29.0%에 그쳤다. 특히 학부모의 경우 “동의하지 않는다”는 응답이 59.3%로 일반 국민의 응답 비율보다 약간 높게 나와 학교 폐쇄로 인한 자녀의 학습결손을 우려하고 있는 것으로 해석된다.

(나) 사립학교가 개인재산인가 공공기관인가를 묻는 질문에 대해서는, 전체 응답자의 55.6%가 “공적 기구”라고 응답한 반면, “사유재산”이라는 응답은 38.8%에 해당했다. 특히 학부모의 경우 무려 60.1%가 “공적 기구”라고 답해, 현행 사립학교가 공공성에서 심각한 취약점을 안고 있음을 간접적으로 보여주고 있다.

(다) 최근 문제가 되고 있는 사립학교법 개정에 대해서는, 국민의 57.1%가 정부와 여당이 추진하고 있는 사립학교법 개정안의 처리에 찬성하고 있는 것으로 나타났으며, 반대는 30.7%였다. 특히 학부모의 경우 찬성이 62.1%로 일반 국민보다 더 높게 나와, 자녀를 학교에 보내고 있는 학부모들이 현행 사립학교법에 대해 부정적인 생각을 더 많이 가지고 있는 것으로 나타났다.

(라) 법 개정 여부를 떠나 “사립학교가 어떤 방향으로 운영되는 것이 바람직한가”에 대해서는, 국민의 84.8%가 “교사나 학부모 참여를 확대하여 학교운영의 투명성과 민주성을 강화해야 한다”고 응답한 반면, “학교운영에 교사나 학부모의 참여를 반대하며 재단의 경영권을 보장해 주는 방향으로 해야 한다”는 응답은 겨우 9.2%에 지나지 않았다. 특히 학부모의 경우 “교사/학부모 참여 확대”가 85.1%로 일반 국민보다 높았다.

이상의 설문조사 결과를 종합해 볼 때, 최근 사립학교 재단이 사학법 개정 반대논리로 제시해 온 ‘사유재산권 침해’나 ‘자율성 침해’ 주장이 일반 국민은 물론 절대 다수 학부모들로부터 공감을 얻지 못하고 있는 것으로 드러났다. 또 “학교 폐쇄” 발언에 대해서도 3분의 2에 가까운 학부모들이 동의하지 않고 있으며, 사학 운영 과정에서 공공성과 투명성이 확보돼야 한다고 생각하고 있는 것으로 드러났다. 특히 모든 설문항목에서 학부모들이 일반 국민보다 더 많은 변화를 요구하고 있는 것으로 드러나, 자녀를 직접 사립학교에 보내는 학부모들이 사립학교의 실상에 대해 더 정확하고 많은 정보를 접하고 있으며, 이에 따라 근본적인 개혁을 요구하는 목소리가 상대적으로 더 큰 것으로 나타났다.(전교조 보도자료, 2004 .11.12)

학부모의 59%가, “사학재단의 학교폐쇄는 잘못”이라고 생각하고 있으며, 57%가 “사립학교법 개정에 찬성”, 74%가 ‘개방형 이사제’에 찬성하고 있는 것으로 볼 때, 사학재단들의 주장은 더 이상 설득력이 없다. 이들은 사학법 개정 움직임을 “교육의 사회주의화”라며 색깔론을 들먹이고 있으나, 국민 일반은 사학을 대물림하는 “봉건적인 소유구조”에서 탈피하여 공익성과 투명성을 높이기 위한 노력으로 보고 있다.

지난 수십년 동안 사학은 이사장이나 설립자에 의해 독단적으로 운영되어 왔다. 개방형 이사제 도입과 이사장 친인척의 학교장 임용 배제는 학교를 치부수단으로 여기며 대물림해왔던 사학 모리배들에게 커다란 타격을 안겨줄 것이며, 사학의 공공성, 민주성, 투명성 제고에 기여할 것이다. 사립학교법을 포함한 4대 개혁입법에 대한 국민의 바램이 높은 만큼, 국회 과반수를 점하고 있는 열우당은 올 회기 안에 처리할 수 있도록 전력을 기울여야 할 것이다.