한국역사연구회

나의 학위논문

朝鮮後期 戶曹의 財政運營 硏究

-加入ㆍ鑄錢을 중심으로-

(2019. 2. 고려대학교 한국사학과 박사학위논문)

 

임성수(중세 2분과)

 

19세기는 호조재정의 악화 원인과 추이, 정부의 각종 대책과 그로 인한 사회경제적 영향에 대해 살펴보았다. 특히 나름의 안정을 구가하던 재정이 악화되기 시작하는 시점과 재정악화의 단계별 계기, 19세기 중반 농민의 부세 부담이 가중되는 재정적 요인 등을 해명하는데 집중하였다.

순조 초반에는 큰 재정적인 위기를 겪지 않았다. 한동안 흉년을 당하지 않아 세입이 평시수준을 유지한 것도 주요한 배경이었지만, 그보다도 결정적 요인은 장용영 혁파에 있었다. 호조는 장용영을 혁파하면서 발생한 다량의 비축 재원을 활용하여 만성적 적자를 충당했다. 문제는 장용영의 비축 재원이 고갈되기 시작한 순조 7년(1807) 경부터 발생하였다. 때마침 순조 10년(1810) 심한 흉년을 당하자 호조재정은 곧바로 어려움에 직면하였다.

정부는 18세기 유용하게 활용했던 가입과 주전을 확대하는 방식으로 부족한 재원을 마련하였다. 순조 10년을 즈음하여 호조의 가입이 폭발적으로 증가했는데, 가입의 명목ㆍ횟수ㆍ규모 등이 모두 18세기와는 비교할 수 없을 정도로 확대되었다. 재정 부족이 발생할 때만 제한적으로 받던 가입이 상시적인 호조의 수입보전 수단으로 변질되었다. 호조재정이 이전보다 악화되었다는 사실을 반증하는 현상이다.

[그림1] 정조 즉위년(1776)～철종 14년(1863) 연도별 가입 건수

 

가입의 규모는 순조부터 철종 연간까지만 놓고 봤을 때, 쌀은 호조의 대략 7년 치의 전세 총액과 비등했고, 동전은 이 시기 주전된 동전의 총량보다도 두 배는 많았다. 다른 물종을 차치하고서 두 물종만으로도 엄청난 규모의 가입이 호조에 납부되었음을 알 수 있다. 뿐만 아니라, 공식적으로 가입에 포함되지 않은 재정 지원이 상시적으로 이루어졌음을 감안하면 중앙과 지방관청의 부담은 상당히 컸을 것으로 예상할 수 있다.

[표1] 순조 즉위년(1800)～철종 14년(1863) 물종별 누적 加入 규모

주전도 시행되었다. 순조 초반 재정이 비교적 안정적인 시기에는 주전 논의가 거의 제기되지 않았다. 가입 증가와 함께 시작된 주전은 흉년 때마다 시행되었고, 1830년을 즈음하여 대규모 주전이 단행되었다. 그리고 지방사회의 폐단이 심화되던 시기와 맞물려 철종 중반에 다시 이전 주전량을 뛰어 넘는 동전을 단기간에 발행하였다. 19세기 주전의 가장 큰 특징은 국왕과 신하들 모두 주전의 목적이 재정확충에 있다는 점을 분명하게 드러내고 있다는 점이다. 순조부터 철종 연간까지 시행된 주전 사례는 전부 재정확충을 목적으로 하였으며, 그 규모도 재정상황이 열악해 질수록 확대되는 양상을 보였다.

[표2] 순조~철종 연간의 주전 현황

 

가입과 주전의 급격한 증가는 여러 파급효과를 불러왔다. 우선 가입은 중앙과 지방관청의 재원을 지원받는 방식이었기 때문에 장기간의 대규모 재원 유출은 각급 기관의 재정 상태를 취약하게 만들었다. 중앙정부의 저축이 급감하였고, 연이어 도성 주변의 주요 거점의 비축도 소진되기 시작하였다. 마침내 1830년에 즈음하면 지방관청의 저축도 허류곡의 비율이 급증하며 바닥을 드러냈다. 연쇄적으로 중앙정부에서부터 지방정부까지 비축곡이 소진되자 불시의 재정 위기에 대응할 수 있는 여력이 약화되어 갔다.

[그림2] 순조 즉위년(1800)～철종 14년(1863) 회계부 규모 변화  (단위: 兩, 折錢)

지방의 저축곡은 환곡 운영을 통해 중앙재정과 지방재정에 모두 기여하고 있었기 때문에 저축곡의 소진은 국가재정 전반에 위기를 불러왔다. 재정의 궁핍함은 다시 대규모 주전을 야기하였으며, 악순환은 반복되었다.

동전량이 시장 규모와 무관하게 정부의 필요에 따라 급격히 증가하면서 동전 가치도 요동쳤다. 기존까지 동전 가치를 유지시키던 대전납은 그 규모를 더 이상 확대할 수 없는 여건이었으며, 오히려 부족한 미곡 확보를 위해 일부 지역의 작전 상납이 폐지하는 상황이었다.

동전 가치를 보장할 안전장치가 마련되지 않은 상황에서 시장에 미치는 영향을 계산하지 않은 채 지속적으로 동전을 발행했을 때 어떠한 결과가 발생할지는 불 보듯 뻔한 일이었다. 동전 가치의 하락은 심각한 인플레이션을 일으켰다. 물가 상승은 시중에서 물건을 구입하는 도성민에게도 큰 피해를 주었지만, 국가재정에는 장기적으로 더 큰 위협이 되었다.

국가재정은 수입과 지출부문 모두에서 물가 상승의 피해를 보았다. 정부는 대전납을 시행하며 동전과 미곡ㆍ포목 간의 고정된 환산 비율인 상정가(詳定價)를 정하였다. 동전의 가치가 떨어졌다고 해서 상정가를 임의로 수정하는 것은 조선왕조가 내세우는 민본이념과 맞지 않았다. 실제로 물가 변동이 극심할 때에도 조정에서는 상정가를 준수해야 한다는 권고가 계속해서 제기되었으며, 지방관에게 상정가를 엄수할 것을 여러 차례 지시하기도 하였다. 동일한 상정가로 부세를 징수할 경우에 떨어진 동전 가치만큼 세입이 줄어드는 결과를 가져왔다.

경비지출도 문제가 발생하였다. 동일한 물품을 구매할 때 오른 시가만큼 더 많은 동전을 지불해야만 했다. 또한 시전 상인에게 본래 정한 액수로 공가(貢價)를 지급하면 시가 차이로 인해 상인들의 피해가 컸다. 이에 정부는 물가 변동에 대응하여 여러 차례 지급 규모를 조정하는 조치를 취할 수밖에 없었다. 더 많은 동전을 지불하기 위해서 다시 더 많은 동전을 발행해야 하는 모순적인 상황에 놓여있던 것이다.

지방에서도 다양한 문제들이 파생되었다. 지방관은 세입 결손을 막기 위해 조정의 지시를 어기고 상정가를 임의로 조정하여 부세를 징수하였다. 농민에게 시가대로 거두고, 중앙에는 상정가로 상납하여 이윤을 남기는 일도 빈번했다. 시간이 갈수록 문제는 심화되었고, 부정의 형태도 진화되어 갔다. 이른바 ‘소상정(小詳定)’, ‘소소상정(小小詳定)’은 상정가를 극단적으로 조정하여 부세를 징수하거나 환곡을 운영하는 방식이었으며, ‘이무(移貿)’ㆍ‘입본(立本)’과 같이 동전의 계절별ㆍ지역별 시가 차이를 악용한 재정확보 방식도 전국적으로 성행하였다.

지방관청은 중앙에 상납할 재원과 자체 운영 재원을 마련하면서도 바닥난 비축곡을 채워야 하는 삼중고에 시달렸다. 당시 조정의 주요 화두는 소진된 저축을 복구하는 일이었다. 당장의 재정운영도 문제지만, 유사시를 생각할 때 비축곡의 부재는 심각한 국가 위기였다. 지방재정을 마련하면서도 비축곡을 채우는 방안으로 지방관이 주로 활용한 것은 ‘전환(錢還)’이었다. 전환에는 수많은 변형된 형태들이 존재하지만, 기본적인 원리는 봄에 동전을 분급하고, 가을에 곡식으로 돌려받는 것이었다. 분급할 원곡이 충분하지 않은 상황에서 주전으로 확보한 동전을 대신 분급하고 소진된 쌀을 채우는 것은 당시로서는 가장 현실성 있는 대책이었다. 그런데 이 과정에서 수익을 극대화하고자 전술한 다양한 불법 행위들이 벌어졌고, 이는 고스란히 농민의 피해로 이어졌다.

도결(都結)이 등장한 배경에도 지방재정의 고갈과 비축곡의 소진이 중요한 요인으로 작용하였다. 무리한 환곡 운영으로 곡식을 마련하는 것보다 토지에 부과하는 것이 농민의 피해를 줄일 수 있는 대안이었기 때문이다. 도결은 지방관의 일방적인 지시로 시행되기도 하였지만, 고을민의 여론을 수합하여 나름의 절충점을 찾아 시행된 사례도 여러 지역에서 볼 수 있다. 재정부족과 비축곡 소진의 문제는 국왕ㆍ조정신하ㆍ지방관, 그리고 농민들도 일정 부분 공감하는 바가 있었지만, 추가 과세를 감당할 수 있느냐는 다른 차원의 문제였다. 이미 궁핍한 생활을 하고 있던 농민에게는 미세한 부담 증가도 생계를 위협할 위기로 인식되었을 수 있다. “일부 지역에서 농촌 주민들은 마치 물속에서 물이 턱까지 찬 상태로 서 있기 때문에 물결이 조금만 일어도 익사하게 될 지경에 놓여 있다”는 토니(Tawney)의 중국 농촌에 관한 묘사처럼 19세기 중반 조선의 농민도 특별히 상황이 나았을 것이라고는 생각하기 어렵다.

조정에서도 마냥 손을 놓고 있던 것은 아니었다. 우선 경비감축 노력을 시작하였다. 순조 10년부터 시작된 경비재감(經費裁減)은 임술민란이 일어나기 직전인 철종 12년(1861)까지 한 해도 빠짐없이 시행되었다. 경비재감은 중앙과 지방의 경상비를 일정 비율로 감액하는 것을 말하는데, 영읍의 수미(需米)는 1/8, 각종 경비와 부쇄가는 1/4을 재감하는 것이 관례였다. 중앙의 공물가의 경우는 그보다 낮은 1/10에서 1/20의 비율로 재감되었다. 18세기만 해도 심각한 흉년이 들 때만 시행되던 경비재감이 이때에 매년 시행되었다는 것은 상시적인 경비절감이 아니면 재정운영이 어려운 상태였음을 반증한다. 주목되는 점은 재감이 시행된 52년간 중앙의 공물가는 단 6차례 재감되었고, 지방재정은 매년 재감대상에 포함되었다는 사실이다. 특히 전라도는 52년간 매년 재감대상에 포함되었다. 국가적인 재정 위기에 지방재정이 더 큰 부담을 감당했음을 보여주는 사례이다.

[표3] 순조~철종 연간 도별 경비재감 횟수

 

중앙재정의 핵심이었던 호조와 선혜청은 별도로 경비지출을 줄이기 위한 <재생별단(裁省別單)>을 시행하기도 하였다. 헌종 5년(1839)과 철종 11년(1860) 마련된 별단으로 불필요한 경상비를 줄이고, 수용품을 유재(留在)를 통해 조달하는 조치가 실행되었다. 과세지를 늘리기 위한 양전도 추진됐지만, 경상도 일부 지역에서만 시행된 채 무산되고 말았다. 다만, 궁방의 면세지를 다수 출세조치 한 것은 소기의 성과로 평가할 수 있다.

일련의 조치들은 근본적인 해결책이 아니었다. 조선의 재정은 크게 ‘양입위출(量入爲出)’과 ‘삼년지축(三年之蓄)’을 실현하는 것이 목적이었다. 세입으로 국가경비를 충당하고, 남은 재원을 저축하여 유사시를 대비하는 이상적인 운영이다. 이를 위해서는 세출보다 많은 세입이 확보되어야만 했다. 하지만 17세기 이래로 형성된 만성적 재정적자 구조는 가입과 주전에 의지하는 기형적인 재정운영 형태를 만들어냈고, 결국에는 수입과 지출의 격차가 커지고, 적자가 누적되면서 가입과 주전이 방만하게 확대된 것이다. 이는 전술한대로 국가재정 전체의 부담으로 이어졌다.

근본 원인은 세입의 감소, 즉 과세지의 감소에 있었다. 전세ㆍ대동세ㆍ결전 등 국세(國稅)의 대부분이 토지에 집중되면서 과세지의 중요성은 더 커졌지만, 경자양전으로 최고치를 찍은 과세지 규모는 꾸준히 감소 추세를 보였다. 18세기 중반 90만 결에 육박하던 시기결은 1840년대에 이르면 82만 결 이하로 하락하였다. 8만결 이상 감소한 것이다. 과세대상이 되는 기경전이 8만 결 이상 감소했다는 것은 달리 말하면, 동일한 풍년이라 해도 출세실결이 이전보다 8만 결 이상 감소한다는 것을 의미한다. 급재 규모가 유사하고 풍년으로 평가된 영조 24년(1748)과 철종 6년(1855)의 출세실결을 비교해보면 각각 89만 1천여 결과 81만 6천여 결로서 약 7만 5천결 차이가 난다. 기경전이 감소한 만큼 출세실결이 감소한 것을 확인할 수 있다.

19세기 재정문제의 근본 원인은 이 시기 일어난 특별한 자연재해나 흉년 때문만이 아니었다. 장기간에 걸친 기경전의 감소로 비록 풍년이라도 이전 같은 세입을 징수할 수 없는 구조적인 문제에 놓여 있었다. 호조는 비록 풍년이라도 원래부터 수입이 지출을 감당하지 못한다는 헌종 4년(1838) 호조판서 발언은 이러한 구조적인 문제를 잘 대변해준다. 전세의 두 배 이상을 토지에서 과세하는 대동세는 감소폭이 더 클 수밖에 없었기 때문에 선혜청의 재정도 위축되기는 마찬가지였다.

[그림 3] 영조 20년(1744)～철종 14년(1863) 時起結 변화 (단위: 結)

 

그렇다면 호조의 재정운영에 부족했던 재원은 어느 정도였을까? 재정문제가 최고조에 달했던 철종 기간을 분석하면 다음과 같은 특징을 파악할 수 있다. 우선 철종 전 시기에 걸쳐 수입이 안정적이라는 점이 주목된다. 재위 10년(1859)에 한차례 9만석 아래로 전세 수입이 떨어졌을 뿐, 나머지 시기에는 모두 9만석 이상을 징수하였다. 떨어진 해의 전세미도 89,922석으로 거의 9만석에 근접한 규모였다. 18세기 풍년의 기준인 10～11만석에는 못 미치지만, 기경전 감소 규모를 고려하면 철종대에는 9만석 후반대가 풍년의 세입 규모였다. 즉, 일반적인 인식과 달리 철종 연간은 꾸준히 평년 이상의 풍흉을 기록한 자연적으로 안정된 시기였다. 이러한 농황은 국왕과 신하의 대화, 급재 관련 자료 등에서도 확인이 가능하다.

연평균 실상납[정규 세입]은 米 94,066석, 錢 137,915냥이었고, 가입은 米 6,453석 錢 306,790냥이었다. 쌀은 주로 전세를 통해 확보하고, 동전은 가입으로 보충하였음을 알 수 있다. 평균 용하[경비 지출]는 米 101,985석, 동전 494,041냥 등이었다. 가입을 포함하면 연평균 쌀은 1,466석, 동전은 49,336냥이 적자였다. 국가재정 전반에 부담을 주던 가입을 모두 폐지할 경우를 가정하고 계산하면 순수 세입으로는 연평균 쌀은 7,919석, 동전은 356,126냥이 적자였다. 상정가를 기준으로 적자 규모를 쌀로 모두 환산하면 대략 8만석이었다. 당시 동전가치가 상정가보다 크게 하락하였다는 점을 감안하면 실제 부족한 재원은 5만석 내외였을 것으로 추정된다.

적자 최대치인 8만석을 얻기 위해서는 전세 수입으로는 18만 5천여 결(삼수미 포함 6두 5승 적용)의 과세지가 추가로 필요했다. 철종대 연평균 출세실결인 76만 3천여 결과 비교하면 대략 94만 8천여 결의 출세실결을 확보하면 호조는 적자 구조를 넉넉하게 벗어날 수 있었다. 영조 20년(1744)의 시기결이 90만 7천여 결에 달했고, 이것이 경자양전에 비해 하삼도에서만 6만 2천여 결이 감소한 수치라는 점을 감안하면 경자양전 당시에는 시기별이 97만결 이상이 되었을 것으로 계산할 수 있다. 세종대 전국 전결수였던 162만결까지도 갈 필요 없이 경자양전 단계의 기경전만 회복해도 감당할 수 있는 재정규모였던 것이다.

출세실결이 증가하면 얻은 이익은 호조에만 국한되지 않았다. 중앙재정의 주요 세목이던 대동세와 결전도 모두 토지에 부과하는 세금이었다. 따라서 출세실결의 증가는 두 세목을 수입으로 하는 선혜청과 균역청의 재정운영에도 큰 보탬이 되었다. 호조의 재정수지 개선에 필요한 18만 5천여 결이 확보되면 선혜청은 148,000석(평균 12두 적용), 균역청은 24,600여석(결미 2두 적용)의 추가 수익이 매년 발생했다. 도합 17만 2천여 석 이상의 중앙재정이 증가하는 효과였다. 전세 증가로만 보면 빠듯하게 재정수지 흑자를 기록하고, 일부를 저축할 수 있는 조건이었지만, 선혜청과 균역청을 포함하면 국가재정의 여유분이 대폭 늘어났다. 두 기관은 19세기에도 재정수지에 심각한 문제가 없었기에 늘어나는 세입만큼 대부분 저축에 활용할 수 있었다. 특히 대동미는 지방에 분배되는 양도 많았기 때문에 지방재정의 문제도 일부 해결이 가능했다.

요컨대, 19세기 국가재정 문제는 당대에 발생한 극심한 자연재해나 정치 문란, 부정부패, 과도한 지출 증가 등이 근본 원인은 아니었다. 물론 상기한 요인들이 재정문제를 심화시킨 이유가 되었을지는 모르나, 근본 원인은 처음부터 적자구조로 복구된 재정구조에 있었다. 재정수지가 적자인 상황에서 임시 조치로 지탱하는 것은 분명한 한계가 있었다. 악화 시기의 문제일 뿐, 재정적자가 계속 누적된다면 결국 위기가 찾아올 수밖에 없었다.

한편, 19세기 지방재정의 모순을 지방관에게 전적으로 책임을 돌리기 힘든 측면도 있다. 당시 수령의 중요한 책무 중 하나는 소진된 저축을 복구하고, 지방재정을 확보하는 일이었다. 임금은 저축 복구를 계속해서 지시하였고, 수령은 다양한 방법을 강구하여 곡식 마련에 분주하였다. 19세기 주요 폐단이라 지목되는 전환과 도결 등은 지방관의 사적 이익을 추구하기 위해 시행된 것만이 아니었다. 소진된 곡식을 대신하여 동전을 분급하고, 가을에 곡식을 받아 창고를 채우는 방법은 당시로서 가장 현실성 있는 대안이었다. 도결을 시행한 목적도 호수가 가지던 부세징수 과정에서의 이익을 관청이 장악하여 합법적인 방법으로 재원을 확보하려는 의도가 있었다. 물론 이 과정에서 환곡의 포흠분과 같은 비용들이 추가로 과세되기도 하였지만, 도결의 결정과정은 향회를 통한 의견 수렴을 거친 사례도 많았다.

조정에서 지방사회의 폐단을 일찍부터 인지하였음에도 적극적으로 대응하지 않은 이유도 과도한 징수의 목적이 오로지 지방관의 사용(私用)에만 있지 않다는 사실을 알았기 때문이 아닌가 생각한다. 하지만 농민은 기존보다 대폭 늘어난 부담을 견디기 어려웠고, 이미 약속했던 범위가 제대로 지켜지지 않자 불만이 폭발하였다. 당시의 지방관을 옹호하려는 것은 아니다. 부정한 방법과 과도한 징수로 사적 이익을 챙긴 지방관도 많을 테지만, 수백 년을 이어온 지방통치 속에서 하필 19세기에 각종 모순이 극심했는지 이해하기 위해서는 개인의 부정과 심성보다는 조금 더 구조적인 접근이 필요하지 않을까 생각한다.

한 가지 더 집고 넘어갈 점은 17세기 이래로 국왕과 신하들은 꾸준히 안민책을 바탕에 둔 재정정책을 추진하였다는 사실이다. 조정에서는 양전이나 연분법 시행과 같이 재정수지 문제를 해결할 근본적인 방법을 이미 알았음에도 임시변통으로 대응하며 개혁을 늦추었다. 국가재정이 위기에 몰리면서까지 세입 확충에 소극적이던 이유를 현재로서는 알 수 없다. 다만, 임시조치로도 해결 가능한 상황이 오랜 기간 지속되면서 굳이 민심을 동요시킬 방안을 고려하지 않았을 개연성이 있다. 재정운영 방식이 고착된 19세기 이후에는 200년 이상 유지해온 정책 방향을 갑자기 전환하기란 더욱 어려웠을 것이다. 더불어 19세기 농민층이 증세를 감당할 여력이 있었는지도 검토가 필요하다. 전근대농업에서 급격한 생산량 증대를 기대하기 힘들다는 점을 감안했을 때, 당시 농민의 담세력으로는 소폭의 세액 인상도 감당하기 쉽지 않았을 것이다. 안민책을 추진한 정부 정책은 왕도정치를 위한 것만이 아니라, 현실적인 상황을 고려한 부득이한 선택이었을 수 있다. 19세기 국가재정과 농민경제의 실상을 보다 정확히 해명하기 위해서는 가구당 경작규모와 생산량, 인구 변화, 부세를 비롯한 전체 농업비용 등을 밝히는 것이 앞으로 풀어야 할 중요한 과제이다.