[일제시기 철도에 투영된 근대의 욕망들 ⑤] 제국은 자본과 어떻게 밀착하는가? 조선 사설철도의 생존방식 ②_박우현

웹진기사 기획연재 [일제시기 철도에 투영된 근대의 욕망들 ⑤] 제국은 자본과 어떻게 밀착하는가? 조선 사설철도의 생존방식 ②_박우현 작성자 한국역사연구회 BoardLang.text_date 2024.12.31 BoardLang.text_hits 218

웹진 '역사랑' 2024년 12월(통권 58호) [일제시기 철도에 투영된 근대의 욕망들] 일제시기 철도에 투영된 근대의 욕망들 5 박우현(근대사분과) 제국은 자본과 어떻게 밀착하는가? 조선 사설철도의 생존방식 ② 1. 조선에만 적용된 법률? 지난 호의 후반부 내용을 요약하면 재정이 빈약한 조선총독부는 사설철도회사에 보조금을 한시적으로 지급해 투자를 유치하지만, 가능한 빠른 시일에 사설철도 스스로의 수익성 확보, 일본정부의 허가를 받아 총독부 관영철도로의 매수를 이뤄내는 것을 정책의 목표로 설정하고 있었다. 이를 통해 보조금 연 총액에 여유분을 만들고 해당 여유분을 활용해 추가적인 사설철도 투자를 유치하는 것이 선순환 구상이었다. 관건은 「조선사설철도보조법」(이하 보조법)의 운영과, 사설철도 매수였다. 우선 법률로 제정되고 운영된 보조법의 성격부터 확인하고 갈 필요가 있다. 일제시기 조선에 시행된 법령은 1911년 3월 29일 법률 제30호로 성립된 「조선에 시행할 법령에 관한 법률」에 기초하고 있었다. 해당 법률에는 조선총독의 상징적인 입법 권한으로 알려진 제령에 관한 규정이 많지만, 당대에 ‘외지적용법’으로 불렸던 ‘조선에 시행할 목적으로 제정한 법률’도 규정하고 있었다. 사안의 성격상 제령이 아닌 법률로 규정하는 것이 적당하거나 또 이를 필요로 하는 경우, 해당 지역에서만 시행할 목적으로 제정된 법률을 의미했다. 이른바 ‘외지적용법’으로 제정된 법률에는 「조선사업공채법」, 「조선은행법」, 「조선간이생명보험특별회계법」, 「조선철도용품자금회계법」과 함께 사설철도에 대한 보조금을 규정했던 보조법이 있었다. 이들 법령만 제령이 아닌 일본 제국의회의 승인이 필요했던 법률로 제정되었다. 이 법들의 공통점은 모두 재정·금융 관련 법안이라는 점이다. 이는 일본 정부가 재정·금융 즉, 정부자금과 관련된 사안만큼은 식민권력인 조선총독에게 함부로 자율적 권한을 주지 않았음을 의미한다. 다시 말해 ‘조선에 시행할 목적으로 제정한 법률’이 모두 재정·금융에 관한 법률이었다는 점은 일본 제국주의가 이 분야에 대해서는 조선총독부의 독자적 정책 추진을 인정하지 않았다고 해석할 수 있다.1) 그런데 생각해 보면 돈 없이 실행할 수 있는 정책이 있을까? 쉽게 생각하기 어렵다. 제국의 식민지에서 운영되었다고 하는 자본주의가 어떤 방식이었는지 유추해 볼 수 있는 부분이다. 2. 총독부는 왜? 보조를 늘리는 결정의 속내 이와 같은 보조법의 성격을 염두에 두고 1925년부터 살펴보자. 조선총독부와 일본 정부는 보조법에 규정된 연 보조총액을 300만 엔에서 450만 엔으로 대폭 증액했다.2) 해당 조치를 여러 방향에서 해석할 수 있다. 먼저 위기에 대처하기 위해 재정 투자를 늘리는 것으로 볼 수 있다. 1920년 반동 공황 등의 여파로 사설철도회사는 심각한 경영난을 겪었다. 결국 6개 회사가 합병하는 등 경영난 타개를 위한 조치가 이뤄졌다.3) 1년에 총독부가 사설철도에 제공할 수 있는 보조금 총액을 늘리는 조치는 여전히 적자를 면치 못했던 사설철도회사의 경영난 타개를 위한 지원책으로 볼 수 있다. 총독부에 부정적으로 해석하면, 원래 구상보다 많아지는 재정지출을 감수하게 된 상황으로 볼 수도 있다. 보조법을 제정했던 1921년 시점에 총독부는 조선에 사설철도를 유치할 때 정부는 1년에 250만 엔의 보조금이면 충분하다고 계산했을 것인데, 이후 새로 생겨난 회사가 거의 없음에도 불구하고 4년 만에 2번이나 연 보조총액을 늘리는 법 개정을 단행했다(1923년에 보조기한을 10년에서 15년, 연 보조총액을 250만 엔에서 300만 엔으로 증액하는 개정 실시한 바 있음). 처음 법을 제정했을 당시 계산에 실패했다고 볼 수도 있고, 반동공황으로 인해 예상보다 회사들의 실적이 더 안 좋아졌을 수 있다. 문제는 늘어난 손해의 부담을 모두 식민권력인 총독부 재정에 전가했다는 점이다. 이를 두고 1920년대 조선 내 사설철도에 관한 면밀한 연구를 진행했던 야지마 케이(矢島桂)는 식민지 철도회사에 투자한 자본가들이 식민권력 재정에 흡착(吸着)해 투자를 보전하고 배당을 유지하는 과정으로 평가한 바 있다.4) 경제사적으로 타당한 분석의 하나라고 생각한다. 반대로 총독부의 투자 의지를 조금 더 적극적으로 해석해 볼 수도 있다. 1925년이라는 시점이 중요하다. 조선철도의 역사에서 1925년 4월은 사설철도회사에 대한 지원을 늘리는 법 개정으로 기억되는 시기가 아니다. 그것보다는 1917년 8월부터 이어졌던 ㈜남만주철도의 조선철도 위탁경영이 해제되고 조선총독부 직영으로 환원된 시기로 기억된다.5) 다시 철도를 직접 경영하게 되자 총독부는 적극적으로 철도망 확대를 꾀했다. 이른바 조선철도12년계획의 원안을 조사·작성하기 시작했던 시점도 1925년 4월이다.6) 물론 총독부가 조사하기 시작했던 철도계획은 신규 관설철도 건설이 주된 사안이었다. 그러나 조선 내 사설철도 역시 사실상 간선 역할을 해야 했던 노선에 대해 민간 투자를 유도했던 것이었기에, 사설철도 매수가 계획에 포함되는 것은 합리적이었다. 결국 총독부의 철도망 증대 구상 속에 사설철도 매수가 포함되면 앞서 언급한 사설철도 선순환 구상도 빠르게 실현할 수 있었고, 추가적인 민간투자를 유치할 수 있는 여력을 만들 수 있었다. 이처럼 사설철도의 연 보조총액을 늘리는 법 개정 의도는 크게 세 가지 방향에서 이해해 볼 수 있다. 어느 한 방향만 타당하다고 할 수는 없고, 다방면의 이해관계가 중첩된 결정이었을 것이다. 1920년대 일본 경제를 흔히 제1차 세계대전 이후 반동공황에 이은 전후불황으로 설명하는 경향이 강하기 때문에 이러한 구상이 가능할 것인가 의문이 들 수 있다. 빈번했던 내각 교체 속에서 긴축재정을 자주 천명하는 이유도 여기에 있었다. 하지만 오래 전 연구에서 이미 설명하고 있듯이, 1920년대 실제 일본의 재정 운영은 제1차 세계대전 당시 경기 호황에 편승해 확보했던 재정 잉여금에 기반한 적극재정이었다.7) 진정한 의미에서 일본 정부가 강고한 긴축을 진행하고, 이 여파가 조선에 미쳤던 시기는 1929년 7월 들어선 하마구치 오사치(浜口雄幸) 내각부터였다고 할 수 있다.8) 총독부는 철도건설과 사설철도 매수 모두 공채를 발행해야 했다. 다시 말해 일본 정부의 허가가 필요한 사항이었다. 이미 1923년 9월 관동대지진이 발생한 이후 식민지를 위한 사업공채 발행이 취소되고 있었다. 그럼에도 총독부는 일본 정부 재정에 여력이 있음에 기대하고 있었다. 치수사업 등 다른 인프라 사업을 중단·연기하고 철도로 식민지 재정 투자를 집중시켜서라도 계획을 밀어붙일 수 있다고 판단했던 것으로 보인다.9) 3. 대공황의 여파와 고조되는 불만 그 결과가 1927년 4월 제국의회를 통과했던 조선철도12년계획이었다. 그리고 이 계획에 사설철도 5개 노선 총 338.7㎞의 매수도 포함되었다. 대상 노선 중 연선에 호남평야가 있었던 ㈜전북경편철도만 보조금을 받지 않는 노선이었다. 총독부는 이 노선을 제외한 나머지 노선에 교부하던 보조금에서 매수를 위해 발행된 교부공채 원리금을 제외한 액수만큼 재정지출을 줄일 수 있었다. 사설철도로 한정해 이해하자면 그만큼 연 보조총액의 여유분을 확보할 수 있었다. 여유분을 확보한 만큼 총독부는 신규 사설철도 부설을 추진하며 사설철도 선순환 구상의 다음 단계로 나아갔다.10) 문제는 세계대공황이었다. 우선 조선철도12년계획에 필요한 사업공채 발행부터 중단·연기되었다.11) 신규 사설철도 부설을 위한 민간 투자 유치가 될 리 없었다. 오히려 기존 사설철도회사들의 경영난까지 심각해졌다. 이는 회사에 교부했던 보조금 증가를 의미했다. 몇 가지 통계로 상황을 살펴보자 표 1의 1일 1㎞당 이익금을 보면 1930년에 1.14엔까지 하락했음을 알 수 있다. 일반적인 회사라면 영업 실적 악화는 주주배당의 감소로 이어져야 한다. 하지만 평균 배당률은 7~7.5%를 유지했다. 이는 불입자본액의 연 8%에 달하는 수준까지 배당을 보조하는 보조법에 의거해 최대한 보조금을 지급한 결과였다. 결국 표 1의 보조금 항목에서 확인할 수 있듯이 총독부에서 교부하는 보조금 증가 즉, 재정지출의 증가로 이어졌다. 1929년에 이미 450만 엔이라는 연 보조총액을 초과했다. 법정 상한선을 초과한 금액은 처음에는 전년도 이월액을 통해 충당했다. 하지만 영업 부진이 지속되면서 예정된 보조금을 그해에 받지 못하고 다음 해로 미뤄지는 경우도 있었다.12) 보조금 총액을 50만 엔 더 올리는 법 개정이 이뤄졌고, 1930년 5월 16일부로 법 개정이 이뤄져 연 보조총액은 500만 엔이 되었다.13) 하지만 표 1에서 확인할 수 있듯이 보조금은 이미 1년에 500만 엔이 넘게 교부되고 있었다. 기존 노선의 배당률 유지도 어려운 상황에서 신규 노선 투자를 유치하는 것은 어려웠다. 회사 관계자들은 보조금을 더 달라고 요구했다. 조선상공회의소연합회가 1931년 5월 《조선사철보조증액요망의 건》을 제출하며 이들의 목소리를 대변했다. 총독부도 사철간담회를 개최하며 보조를 맞췄다.14) 흥미로운 점은 이 간담회에 관해 《매일신보》, 《동아일보》 등 조선어 신문은 협의사항을 보도하지 않았다. 극비라는 이유였다.15) 그런데 같은 일자에 발행된 일본어 신문인 경성일보는 협의 사항이 연 보조총액 증액이었다고 자세하게 보도했다. 이유를 단정적으로 말할 수는 없다. 하지만 당시 조선인 언론을 중심으로 사설철도회사에 교부하는 보조금에 비판적인 여론이 높아지고 있었다는 점과 연결시켜 생각할 수밖에 없다. 당시 회사 측과 이해관계를 공유하는 자본가들은 대공황의 여파에 더해 이른바 식민지 리스크를 부각시켰다. 다시 말해 일본보다 식민지에 수익을 내기 어려우니 보조금 증액으로 투자자를 보호하라는 요구였다. 수익 창출이 어렵다고 내걸었던 구체적인 이유는 두 가지였다. 첫째는 철도 연선(沿線)의 산업 미발달이고, 둘째는 본래 관설철도로 부설해야 하는 장거리 간선을 총독부 재정이 어렵다는 이유로 사설철도로 건설하다 보니 일본 사설철도보다 더 많은 고정비용이 소모된다는 점이었다.16) 두 번째 이유에 대해서도 해당 사실을 알면서도 투자하지 않았느냐고 반문할 수 있다. 하지만 식민권력의 정책적 판단이라고 여기고 넘어갈 수 있다고 하더라도, 첫 번째 이유는 수긍하기 어렵다. 근대 초기 철도건설에서 산업이 발달한 지역만을 연선에 두고 노선을 설정하는 것은 불가능하다. 산업화를 선도하거나 함께 가는 것이 인프라 구축이었기 때문이다. 게다가 식민지는 식민본국보다 철도 연선 개발에 취약했다. 이유는 사설철도에 투자했던 자본 구성에 있다. 1931년 현재 조선 사설철도 주주를 민족, 지역별로 구분하면 일본에 있는 일본인이 보유한 주식이 총 주식 대비 77.42%, 조선에 있는 일본인 보유가 20.23%, 조선에 있는 조선인이 1.26%였다.17) 이는 투자자 본인이 거주하는 지역도 아닐뿐더러 식민정부가 보조금을 통해 배당금을 보장하는 상황에서 굳이 비용 투자를 통해 연선을 개발하고 수익을 창출할 요인이 극히 적을 수밖에 없는 구조였음을 확인시켜 준다. 투자자들에게 식민지 사설철도회사 주식은 말 그대로 수익이 정부로부터 보장된 안전자산이었다. 하지만 대공황의 여파는 식민권력이 자본가들의 요구만 따라갈 수 없도록 만들었다. 앞서 야지마 케이가 분석했던 식민권력에 흡착해 성장하는 자본가의 모델로만 조선 내 사설철도회사가 유지될 수 없었다는 뜻이다. 식민지 내부 구성원, 특히 조선인 언론을 매개로 비판이 거세졌다. 이들은 총독부가 구상한 사설철도 선순환 구상의 중심축이었던 보조금 교부에 대해 초기부터 비판적이었다. 다액의 보조금을 내주면서까지 조선의 생활, 경제상 사설철도가 운영되어야 하는 것인가에 대한 근본적인 회의를 표시하기도 했다. 이러한 양상은 1920년대 들어서며 이른바 민족주의 계열의 조선인 언론들이 식민권력이 제시했던, 이른바 조선 개발, 발전이라는 욕망을 따라가던 경향과 차이를 보인다.18) 왜 사설철도회사에 재정을 투자하는 것에는 유독 비판적이었을까? 《동아일보》는 회사의 주주가 대부분 일본인으로 이루어져 있다는 점을 강조한다. 앞서 언급했듯이 조선인 주식 보유 비율이 1.26%에 불과했다. 애초에 조선인 투자가 어려운 산업에 세금을 투입하는 것에 긍정적인 반응을 보이기는 어려웠다. 그럼에도 사설철도 보조만 증액된 것도 모자라 추가 증액 요구가 등장하자 사설철도만 긴축재정 움직임에서 예외를 인정받아야 할 이유가 있는가 하는 비판의 목소리는 늘어날 수밖에 없었다.19) 4. 권력 간 균열 - 근본적 해결인가, 임시적 봉합인가? 조선인 언론의 비판이 회사 측의 보조금 증액 요구를 철회시킬 수는 없었다. 사설철도회사 입장에서 문제는 1932년을 전후하여 총독부가 회사 측과 잡았던 손을 서서히 놓기 시작했다는 점이었다. 500만 엔으로 증액했던 연 보조총액마저도 1932년도에 이르자 부족액 누계가 70만 엔까지 치솟았다. 총독부 내에서도 이렇게까지 재정적 부담을 감수하면서까지 사설철도회사의 이윤을 보장해 줄 필요가 있냐는 불만이 쏟아지기 시작했다. 구체적으로 영업수지 개선을 위한 노력을 전혀 하지 않으면서 8% 배당을 보장받는 사설철도회사의 처신에 대한 공격도 이어졌다.20) 식민권력과 식민본국 자본 간 공모 관계가 파열음을 내기 시작한 장면이다. 대공황이 만든 균열이었다. 한번 그어진 균열은 멈추지 않았다. 총독부를 넘어 실질적으로 식민정부의 예산을 조정할 권한을 갖고 있었던 일본 정부 대장성도 지나치게 높은 보조율에 부정적인 의견을 피력했다. 일본의 지방철도 보조율은 연 5%인데 조선 사설철도가 8%나 되는 것은 과도하다는 의견이었다.21) 문제는 사설철도회사가 직면한 어려움이 여기에 그치지 않았다는 점에 있다. 대부분의 회사 노선이 제1차 세계대전 전후 호황기에 부설 면허를 받았기에 보조법을 통해 보장받았던 보조기한 15년의 만료가 다가오고 있었다. 표 2를 보면 사설철도회사 7개 회사 중 4개 회사가 1932~1935년 사이에 보조 만료를 예정하고 있었다. 연 보조총액의 한도를 초과해야 할만큼 자립적 운영이 어려운 회사 측 입장에서 보조기한 만료는 심각한 문제였다. 이는 단순히 영업이 어렵다는 측면에 그치는 문제가 아니었다. 우선 애초에 회사를 설립하며 주주를 모집할 때 연 8%의 배당을 회사와 식민정부가 보장해 준다는 조건을 지킬 수 없다는 점이 큰 문제였다. 더구나 식민정부로부터 연 8%의 배당을 보장받았다는 점은 회사가 금융기관으로부터 무담보로 자금을 차입할 수 있었던 신용으로 기능하기도 했었다. 실제로 1933년 12월 말 현재 사설철도회사가 발행한 사채와 금융기관으로부터 차입한 자금 중 약 48%인 19,528,000엔이 무담보로 거래되고 있었다.22) 1930년대 초 조선 내 사설철도회사의 사정으로 볼 때 보조기한 만료는 사실상 자금 순환의 마비를 가져올 수 있는 사망선고와도 같은 조치였다. 보조금 증액이 불가능해졌고, 기존에 교부받던 보조금마저도 2~3년 안에 받을 수 없는 진퇴양난의 상황에 빠져버렸다. 총독부도 대안을 마련해야 했다. 재정을 투자해 보조금까지 교부한 노선의 중단은 막아야 했기 때문이다. 선택할 수 있는 활로는 2가지였다. 하나는 애초에 구상했던 사설철도 선순환 구상에 부합하는 근본적인 대책이었고, 다른 하나는 상황을 개선하지는 못하지만 파국은 미룰 수 있는 미봉적인 대책이었다. 전자는 대장성이 교부공채 발행을 허가해 총독부가 사설철도를 매수하는 방안이었고, 후자는 보조기한을 연장하고 적당한 선에서 회사의 배당률을 조정하는 방안이었다. 결정은 식민권력인 총독부, 대장성을 위시한 일본정부, 그리고 권력에 흡착하고 있었던 식민본국 자본의 타협과 선택에 달려 있었다. 1934년 보조법 개정과 이른바 사설철도매수3개년계획 추진으로 이어지는 일련의 전개 과정은 다음 호에서 이어가도록 하겠다. <미주> 1) 박우현, 2023 「1911년 「朝鮮事業公債法」 제정과 식민지 교통망 구축의 향방」《대동문화연구》 122, 295~297쪽 2) 1925 「朝鮮私設鉄道補助法中改正法律」《公文類聚第四十九編大正十四年第三十二巻》(国立公文書館, 類01553100) 3) 矢島桂, 2009 「植民地期朝鮮への鉄道投資の基本性格に関する一考察--1923年朝鮮鉄道会社の成立を中心に」《経営史学》44-2; 이형식, 2010 「중간내각 시대(1922.6-1924.7)의 조선총독부」《동양사학연구》 113, 288~293쪽 4) 矢島桂, 2012 「戦間期日本の対朝鮮鉄道投資 1918-1929年」一橋大學大學院経済学研究科博士論文 5) 橋谷弘, 1982 「朝鮮鉄道の満鉄への委託経営をめぐって--第一次大戦前後の日帝植民地政策の一断面」《朝鮮史研究会論文集》 19; 정태헌, 2015 「조선철도에 대한 滿鐵 위탁경영과 총독부 直營으로의 환원 과정 및 배경」《한국사학보》 60 6) 矢島桂, 2010 「植民地期朝鮮における「国有鉄道十二箇年計画」」《歴史と経済》 52-2, 5쪽 7) 原朗, 1981 「1920年代の財政支出と積極·消極両政策路線」《戦間期の日本経済分析》, 山川出版社 8) 박우현, 2022 「대공황 초기 조선사업공채 정책과 궁민구제토목사업의 축소(1929~1931)」《역사문제연구》49 9) 박우현, 2019 「1920년대 조선사업공채 정책 변화와 재원조달의 부실화」《한국사연구》185 10) 朝鮮總督府鐵道部長, 1926 《大正十六年度以降朝鮮鐵道新規計劃案》, 14~15쪽 11) 박우현, 2022 「대공황 초기 조선사업공채 정책과 궁민구제토목사업의 축소(1929~1931)」《역사문제연구》49 12) 1930 「朝鮮私設鉄道補助法中改正法律」《公文類聚第五十四編昭和五年第二十八巻》(国立公文書館, 類01725100) 13) 1930.05.20. 《朝鮮總督府官報》1011 14) 1931.05.29. 「私鐵懇談會, 協議事項と各社の希望」《京城日報》 15) 1931.05.29. 「秘密裡私鐵協議總督府側出席」《동아일보》; 「私鐵懇談會內容은 極祕」《동아일보》 16) 1931.03.10. 「改正の要ある私鐵補助法新線延長の困難と各社の減收積きで」《京城日報》 17) 1931.04.18. 「私鐵의 分布內地側이 斷然優勢」《매일신보》 18) 김윤희, 2013 「근대 서울의 숲, 위험관리와 민족주의 정치기획」《사학연구》111 19) 北岳山學人, 1931.03 「植民地的朝鮮의 財政論」《三千里》, 33쪽; 1931.07.24. 「減收補塡策으로 各種補助에 大斧鉞, 私鐵爲始各種補助金削減, 보조람발은 주주의 배만 불린다」《동아일보》 20) 1932.07.03. 「全く行き結りの私鐵補助金問題-私鐵補助令改正立案を鐵道當局が腐心中」《京城日報》 21) 1932.07.16. 「悶ゆる私鐵-期限延長は困難模樣補助法改正も不可避」《京城日報》 22) 西本量一, 1933.07 「國有鐵道の促進と私鐵補助の更新」《朝鮮公論》; 朝鮮總督府鐵道局, 1934 《朝鮮私設鐵道補助法中改正法律案參考書》, 87~88쪽 <참고문헌> 《朝鮮總督府官報》《京城日報》《동아일보》《매일신보》《朝鮮公論》《三千里》朝鮮總督府鐵道部長, 1926 《大正十六年度以降朝鮮鐵道新規計劃案》朝鮮總督府鐵道局, 1934 《朝鮮私設鐵道補助法中改正法律案參考書》 1925 「朝鮮私設鉄道補助法中改正法律」《公文類聚第四十九編大正十四年第三十二巻》(国立公文書館, 類01553100) 1930 「朝鮮私設鉄道補助法中改正法律」《公文類聚第五十四編昭和五年第二十八巻》(国立公文書館, 類01725100) 김윤희, 2013 「근대 서울의 숲, 위험관리와 민족주의 정치기획」《사학연구》111 박우현, 2019 「1920년대 조선사업공채 정책 변화와 재원조달의 부실화」《한국사연구》185 박우현, 2022 「대공황 초기 조선사업공채 정책과 궁민구제토목사업의 축소(1929~1931)」《역사문제연구》49 박우현, 2023 「1911년 「朝鮮事業公債法」 제정과 식민지 교통망 구축의 향방」《대동문화연구》122 이형식, 2010 「중간내각 시대(1922.6-1924.7)의 조선총독부」《동양사학연구》113 정태헌, 2015 「조선철도에 대한 滿鐵 위탁경영과 총독부 直營으로의 환원 과정 및 배경」《한국사학보》60 橋谷弘, 1982 「朝鮮鉄道の満鉄への委託経営をめぐって--第一次大戦前後の日帝植民地政策の一断面」《朝鮮史研究会論文集》19 矢島桂, 2009 「植民地期朝鮮への鉄道投資の基本性格に関する一考察--1923年朝鮮鉄道会社の成立を中心に」《経営史学》44-2 矢島桂, 2010 「植民地期朝鮮における「国有鉄道十二箇年計画」」《歴史と経済》52-2 矢島桂, 2012 「戦間期日本の対朝鮮鉄道投資 1918-1929年」一橋大學大學院経済学研究科博士論文原朗, 1981 「1920年代の財政支出と積極·消極両政策路線」《戦間期の日本経済分析》, 山川出版社

웹진 '역사랑' 2024년 12월(통권 58호)

[일제시기 철도에 투영된 근대의 욕망들]

일제시기 철도에 투영된 근대의 욕망들 5

박우현(근대사분과)

제국은 자본과 어떻게 밀착하는가? 조선 사설철도의 생존방식 ②

1. 조선에만 적용된 법률?

지난 호의 후반부 내용을 요약하면 재정이 빈약한 조선총독부는 사설철도회사에 보조금을 한시적으로 지급해 투자를 유치하지만, 가능한 빠른 시일에 사설철도 스스로의 수익성 확보, 일본정부의 허가를 받아 총독부 관영철도로의 매수를 이뤄내는 것을 정책의 목표로 설정하고 있었다. 이를 통해 보조금 연 총액에 여유분을 만들고 해당 여유분을 활용해 추가적인 사설철도 투자를 유치하는 것이 선순환 구상이었다. 관건은 「조선사설철도보조법」(이하 보조법)의 운영과, 사설철도 매수였다.

우선 법률로 제정되고 운영된 보조법의 성격부터 확인하고 갈 필요가 있다. 일제시기 조선에 시행된 법령은 1911년 3월 29일 법률 제30호로 성립된 「조선에 시행할 법령에 관한 법률」에 기초하고 있었다. 해당 법률에는 조선총독의 상징적인 입법 권한으로 알려진 제령에 관한 규정이 많지만, 당대에 ‘외지적용법’으로 불렸던 ‘조선에 시행할 목적으로 제정한 법률’도 규정하고 있었다. 사안의 성격상 제령이 아닌 법률로 규정하는 것이 적당하거나 또 이를 필요로 하는 경우, 해당 지역에서만 시행할 목적으로 제정된 법률을 의미했다.

이른바 ‘외지적용법’으로 제정된 법률에는 「조선사업공채법」, 「조선은행법」, 「조선간이생명보험특별회계법」, 「조선철도용품자금회계법」과 함께 사설철도에 대한 보조금을 규정했던 보조법이 있었다. 이들 법령만 제령이 아닌 일본 제국의회의 승인이 필요했던 법률로 제정되었다. 이 법들의 공통점은 모두 재정·금융 관련 법안이라는 점이다. 이는 일본 정부가 재정·금융 즉, 정부자금과 관련된 사안만큼은 식민권력인 조선총독에게 함부로 자율적 권한을 주지 않았음을 의미한다. 다시 말해 ‘조선에 시행할 목적으로 제정한 법률’이 모두 재정·금융에 관한 법률이었다는 점은 일본 제국주의가 이 분야에 대해서는 조선총독부의 독자적 정책 추진을 인정하지 않았다고 해석할 수 있다.1) 그런데 생각해 보면 돈 없이 실행할 수 있는 정책이 있을까? 쉽게 생각하기 어렵다. 제국의 식민지에서 운영되었다고 하는 자본주의가 어떤 방식이었는지 유추해 볼 수 있는 부분이다.

2. 총독부는 왜? 보조를 늘리는 결정의 속내

이와 같은 보조법의 성격을 염두에 두고 1925년부터 살펴보자. 조선총독부와 일본 정부는 보조법에 규정된 연 보조총액을 300만 엔에서 450만 엔으로 대폭 증액했다.2) 해당 조치를 여러 방향에서 해석할 수 있다. 먼저 위기에 대처하기 위해 재정 투자를 늘리는 것으로 볼 수 있다. 1920년 반동 공황 등의 여파로 사설철도회사는 심각한 경영난을 겪었다. 결국 6개 회사가 합병하는 등 경영난 타개를 위한 조치가 이뤄졌다.3) 1년에 총독부가 사설철도에 제공할 수 있는 보조금 총액을 늘리는 조치는 여전히 적자를 면치 못했던 사설철도회사의 경영난 타개를 위한 지원책으로 볼 수 있다.

총독부에 부정적으로 해석하면, 원래 구상보다 많아지는 재정지출을 감수하게 된 상황으로 볼 수도 있다. 보조법을 제정했던 1921년 시점에 총독부는 조선에 사설철도를 유치할 때 정부는 1년에 250만 엔의 보조금이면 충분하다고 계산했을 것인데, 이후 새로 생겨난 회사가 거의 없음에도 불구하고 4년 만에 2번이나 연 보조총액을 늘리는 법 개정을 단행했다(1923년에 보조기한을 10년에서 15년, 연 보조총액을 250만 엔에서 300만 엔으로 증액하는 개정 실시한 바 있음). 처음 법을 제정했을 당시 계산에 실패했다고 볼 수도 있고, 반동공황으로 인해 예상보다 회사들의 실적이 더 안 좋아졌을 수 있다. 문제는 늘어난 손해의 부담을 모두 식민권력인 총독부 재정에 전가했다는 점이다. 이를 두고 1920년대 조선 내 사설철도에 관한 면밀한 연구를 진행했던 야지마 케이(矢島桂)는 식민지 철도회사에 투자한 자본가들이 식민권력 재정에 흡착(吸着)해 투자를 보전하고 배당을 유지하는 과정으로 평가한 바 있다.4) 경제사적으로 타당한 분석의 하나라고 생각한다.

반대로 총독부의 투자 의지를 조금 더 적극적으로 해석해 볼 수도 있다. 1925년이라는 시점이 중요하다. 조선철도의 역사에서 1925년 4월은 사설철도회사에 대한 지원을 늘리는 법 개정으로 기억되는 시기가 아니다. 그것보다는 1917년 8월부터 이어졌던 ㈜남만주철도의 조선철도 위탁경영이 해제되고 조선총독부 직영으로 환원된 시기로 기억된다.5) 다시 철도를 직접 경영하게 되자 총독부는 적극적으로 철도망 확대를 꾀했다. 이른바 조선철도12년계획의 원안을 조사·작성하기 시작했던 시점도 1925년 4월이다.6)

물론 총독부가 조사하기 시작했던 철도계획은 신규 관설철도 건설이 주된 사안이었다. 그러나 조선 내 사설철도 역시 사실상 간선 역할을 해야 했던 노선에 대해 민간 투자를 유도했던 것이었기에, 사설철도 매수가 계획에 포함되는 것은 합리적이었다. 결국 총독부의 철도망 증대 구상 속에 사설철도 매수가 포함되면 앞서 언급한 사설철도 선순환 구상도 빠르게 실현할 수 있었고, 추가적인 민간투자를 유치할 수 있는 여력을 만들 수 있었다. 이처럼 사설철도의 연 보조총액을 늘리는 법 개정 의도는 크게 세 가지 방향에서 이해해 볼 수 있다. 어느 한 방향만 타당하다고 할 수는 없고, 다방면의 이해관계가 중첩된 결정이었을 것이다.

1920년대 일본 경제를 흔히 제1차 세계대전 이후 반동공황에 이은 전후불황으로 설명하는 경향이 강하기 때문에 이러한 구상이 가능할 것인가 의문이 들 수 있다. 빈번했던 내각 교체 속에서 긴축재정을 자주 천명하는 이유도 여기에 있었다. 하지만 오래 전 연구에서 이미 설명하고 있듯이, 1920년대 실제 일본의 재정 운영은 제1차 세계대전 당시 경기 호황에 편승해 확보했던 재정 잉여금에 기반한 적극재정이었다.7) 진정한 의미에서 일본 정부가 강고한 긴축을 진행하고, 이 여파가 조선에 미쳤던 시기는 1929년 7월 들어선 하마구치 오사치(浜口雄幸) 내각부터였다고 할 수 있다.8)

총독부는 철도건설과 사설철도 매수 모두 공채를 발행해야 했다. 다시 말해 일본 정부의 허가가 필요한 사항이었다. 이미 1923년 9월 관동대지진이 발생한 이후 식민지를 위한 사업공채 발행이 취소되고 있었다. 그럼에도 총독부는 일본 정부 재정에 여력이 있음에 기대하고 있었다. 치수사업 등 다른 인프라 사업을 중단·연기하고 철도로 식민지 재정 투자를 집중시켜서라도 계획을 밀어붙일 수 있다고 판단했던 것으로 보인다.9)

3. 대공황의 여파와 고조되는 불만

그 결과가 1927년 4월 제국의회를 통과했던 조선철도12년계획이었다. 그리고 이 계획에 사설철도 5개 노선 총 338.7㎞의 매수도 포함되었다. 대상 노선 중 연선에 호남평야가 있었던 ㈜전북경편철도만 보조금을 받지 않는 노선이었다. 총독부는 이 노선을 제외한 나머지 노선에 교부하던 보조금에서 매수를 위해 발행된 교부공채 원리금을 제외한 액수만큼 재정지출을 줄일 수 있었다. 사설철도로 한정해 이해하자면 그만큼 연 보조총액의 여유분을 확보할 수 있었다. 여유분을 확보한 만큼 총독부는 신규 사설철도 부설을 추진하며 사설철도 선순환 구상의 다음 단계로 나아갔다.10)

문제는 세계대공황이었다. 우선 조선철도12년계획에 필요한 사업공채 발행부터 중단·연기되었다.11) 신규 사설철도 부설을 위한 민간 투자 유치가 될 리 없었다. 오히려 기존 사설철도회사들의 경영난까지 심각해졌다. 이는 회사에 교부했던 보조금 증가를 의미했다. 몇 가지 통계로 상황을 살펴보자

표 1의 1일 1㎞당 이익금을 보면 1930년에 1.14엔까지 하락했음을 알 수 있다. 일반적인 회사라면 영업 실적 악화는 주주배당의 감소로 이어져야 한다. 하지만 평균 배당률은 7~7.5%를 유지했다. 이는 불입자본액의 연 8%에 달하는 수준까지 배당을 보조하는 보조법에 의거해 최대한 보조금을 지급한 결과였다. 결국 표 1의 보조금 항목에서 확인할 수 있듯이 총독부에서 교부하는 보조금 증가 즉, 재정지출의 증가로 이어졌다. 1929년에 이미 450만 엔이라는 연 보조총액을 초과했다. 법정 상한선을 초과한 금액은 처음에는 전년도 이월액을 통해 충당했다. 하지만 영업 부진이 지속되면서 예정된 보조금을 그해에 받지 못하고 다음 해로 미뤄지는 경우도 있었다.12)

보조금 총액을 50만 엔 더 올리는 법 개정이 이뤄졌고, 1930년 5월 16일부로 법 개정이 이뤄져 연 보조총액은 500만 엔이 되었다.13) 하지만 표 1에서 확인할 수 있듯이 보조금은 이미 1년에 500만 엔이 넘게 교부되고 있었다. 기존 노선의 배당률 유지도 어려운 상황에서 신규 노선 투자를 유치하는 것은 어려웠다.

회사 관계자들은 보조금을 더 달라고 요구했다. 조선상공회의소연합회가 1931년 5월 《조선사철보조증액요망의 건》을 제출하며 이들의 목소리를 대변했다. 총독부도 사철간담회를 개최하며 보조를 맞췄다.14) 흥미로운 점은 이 간담회에 관해 《매일신보》, 《동아일보》 등 조선어 신문은 협의사항을 보도하지 않았다. 극비라는 이유였다.15) 그런데 같은 일자에 발행된 일본어 신문인 경성일보는 협의 사항이 연 보조총액 증액이었다고 자세하게 보도했다.

이유를 단정적으로 말할 수는 없다. 하지만 당시 조선인 언론을 중심으로 사설철도회사에 교부하는 보조금에 비판적인 여론이 높아지고 있었다는 점과 연결시켜 생각할 수밖에 없다. 당시 회사 측과 이해관계를 공유하는 자본가들은 대공황의 여파에 더해 이른바 식민지 리스크를 부각시켰다. 다시 말해 일본보다 식민지에 수익을 내기 어려우니 보조금 증액으로 투자자를 보호하라는 요구였다. 수익 창출이 어렵다고 내걸었던 구체적인 이유는 두 가지였다. 첫째는 철도 연선(沿線)의 산업 미발달이고, 둘째는 본래 관설철도로 부설해야 하는 장거리 간선을 총독부 재정이 어렵다는 이유로 사설철도로 건설하다 보니 일본 사설철도보다 더 많은 고정비용이 소모된다는 점이었다.16)

두 번째 이유에 대해서도 해당 사실을 알면서도 투자하지 않았느냐고 반문할 수 있다. 하지만 식민권력의 정책적 판단이라고 여기고 넘어갈 수 있다고 하더라도, 첫 번째 이유는 수긍하기 어렵다. 근대 초기 철도건설에서 산업이 발달한 지역만을 연선에 두고 노선을 설정하는 것은 불가능하다. 산업화를 선도하거나 함께 가는 것이 인프라 구축이었기 때문이다. 게다가 식민지는 식민본국보다 철도 연선 개발에 취약했다. 이유는 사설철도에 투자했던 자본 구성에 있다. 1931년 현재 조선 사설철도 주주를 민족, 지역별로 구분하면 일본에 있는 일본인이 보유한 주식이 총 주식 대비 77.42%, 조선에 있는 일본인 보유가 20.23%, 조선에 있는 조선인이 1.26%였다.17) 이는 투자자 본인이 거주하는 지역도 아닐뿐더러 식민정부가 보조금을 통해 배당금을 보장하는 상황에서 굳이 비용 투자를 통해 연선을 개발하고 수익을 창출할 요인이 극히 적을 수밖에 없는 구조였음을 확인시켜 준다. 투자자들에게 식민지 사설철도회사 주식은 말 그대로 수익이 정부로부터 보장된 안전자산이었다.

하지만 대공황의 여파는 식민권력이 자본가들의 요구만 따라갈 수 없도록 만들었다. 앞서 야지마 케이가 분석했던 식민권력에 흡착해 성장하는 자본가의 모델로만 조선 내 사설철도회사가 유지될 수 없었다는 뜻이다. 식민지 내부 구성원, 특히 조선인 언론을 매개로 비판이 거세졌다. 이들은 총독부가 구상한 사설철도 선순환 구상의 중심축이었던 보조금 교부에 대해 초기부터 비판적이었다. 다액의 보조금을 내주면서까지 조선의 생활, 경제상 사설철도가 운영되어야 하는 것인가에 대한 근본적인 회의를 표시하기도 했다.

이러한 양상은 1920년대 들어서며 이른바 민족주의 계열의 조선인 언론들이 식민권력이 제시했던, 이른바 조선 개발, 발전이라는 욕망을 따라가던 경향과 차이를 보인다.18) 왜 사설철도회사에 재정을 투자하는 것에는 유독 비판적이었을까? 《동아일보》는 회사의 주주가 대부분 일본인으로 이루어져 있다는 점을 강조한다. 앞서 언급했듯이 조선인 주식 보유 비율이 1.26%에 불과했다. 애초에 조선인 투자가 어려운 산업에 세금을 투입하는 것에 긍정적인 반응을 보이기는 어려웠다. 그럼에도 사설철도 보조만 증액된 것도 모자라 추가 증액 요구가 등장하자 사설철도만 긴축재정 움직임에서 예외를 인정받아야 할 이유가 있는가 하는 비판의 목소리는 늘어날 수밖에 없었다.19)

4. 권력 간 균열 - 근본적 해결인가, 임시적 봉합인가?

조선인 언론의 비판이 회사 측의 보조금 증액 요구를 철회시킬 수는 없었다. 사설철도회사 입장에서 문제는 1932년을 전후하여 총독부가 회사 측과 잡았던 손을 서서히 놓기 시작했다는 점이었다. 500만 엔으로 증액했던 연 보조총액마저도 1932년도에 이르자 부족액 누계가 70만 엔까지 치솟았다. 총독부 내에서도 이렇게까지 재정적 부담을 감수하면서까지 사설철도회사의 이윤을 보장해 줄 필요가 있냐는 불만이 쏟아지기 시작했다. 구체적으로 영업수지 개선을 위한 노력을 전혀 하지 않으면서 8% 배당을 보장받는 사설철도회사의 처신에 대한 공격도 이어졌다.20) 식민권력과 식민본국 자본 간 공모 관계가 파열음을 내기 시작한 장면이다. 대공황이 만든 균열이었다.

한번 그어진 균열은 멈추지 않았다. 총독부를 넘어 실질적으로 식민정부의 예산을 조정할 권한을 갖고 있었던 일본 정부 대장성도 지나치게 높은 보조율에 부정적인 의견을 피력했다. 일본의 지방철도 보조율은 연 5%인데 조선 사설철도가 8%나 되는 것은 과도하다는 의견이었다.21)

문제는 사설철도회사가 직면한 어려움이 여기에 그치지 않았다는 점에 있다. 대부분의 회사 노선이 제1차 세계대전 전후 호황기에 부설 면허를 받았기에 보조법을 통해 보장받았던 보조기한 15년의 만료가 다가오고 있었다. 표 2를 보면 사설철도회사 7개 회사 중 4개 회사가 1932~1935년 사이에 보조 만료를 예정하고 있었다. 연 보조총액의 한도를 초과해야 할만큼 자립적 운영이 어려운 회사 측 입장에서 보조기한 만료는 심각한 문제였다.

이는 단순히 영업이 어렵다는 측면에 그치는 문제가 아니었다. 우선 애초에 회사를 설립하며 주주를 모집할 때 연 8%의 배당을 회사와 식민정부가 보장해 준다는 조건을 지킬 수 없다는 점이 큰 문제였다. 더구나 식민정부로부터 연 8%의 배당을 보장받았다는 점은 회사가 금융기관으로부터 무담보로 자금을 차입할 수 있었던 신용으로 기능하기도 했었다. 실제로 1933년 12월 말 현재 사설철도회사가 발행한 사채와 금융기관으로부터 차입한 자금 중 약 48%인 19,528,000엔이 무담보로 거래되고 있었다.22) 1930년대 초 조선 내 사설철도회사의 사정으로 볼 때 보조기한 만료는 사실상 자금 순환의 마비를 가져올 수 있는 사망선고와도 같은 조치였다. 보조금 증액이 불가능해졌고, 기존에 교부받던 보조금마저도 2~3년 안에 받을 수 없는 진퇴양난의 상황에 빠져버렸다.

총독부도 대안을 마련해야 했다. 재정을 투자해 보조금까지 교부한 노선의 중단은 막아야 했기 때문이다. 선택할 수 있는 활로는 2가지였다. 하나는 애초에 구상했던 사설철도 선순환 구상에 부합하는 근본적인 대책이었고, 다른 하나는 상황을 개선하지는 못하지만 파국은 미룰 수 있는 미봉적인 대책이었다. 전자는 대장성이 교부공채 발행을 허가해 총독부가 사설철도를 매수하는 방안이었고, 후자는 보조기한을 연장하고 적당한 선에서 회사의 배당률을 조정하는 방안이었다. 결정은 식민권력인 총독부, 대장성을 위시한 일본정부, 그리고 권력에 흡착하고 있었던 식민본국 자본의 타협과 선택에 달려 있었다. 1934년 보조법 개정과 이른바 사설철도매수3개년계획 추진으로 이어지는 일련의 전개 과정은 다음 호에서 이어가도록 하겠다.

<미주>

1) 박우현, 2023 「1911년 「朝鮮事業公債法」 제정과 식민지 교통망 구축의 향방」《대동문화연구》 122, 295~297쪽
2) 1925 「朝鮮私設鉄道補助法中改正法律」《公文類聚第四十九編大正十四年第三十二巻》(国立公文書館, 類01553100)
3) 矢島桂, 2009 「植民地期朝鮮への鉄道投資の基本性格に関する一考察--1923年朝鮮鉄道会社の成立を中心に」《経営史学》44-2; 이형식, 2010 「중간내각 시대(1922.6-1924.7)의 조선총독부」《동양사학연구》 113, 288~293쪽
4) 矢島桂, 2012 「戦間期日本の対朝鮮鉄道投資 1918-1929年」一橋大學大學院経済学研究科博士論文
5) 橋谷弘, 1982 「朝鮮鉄道の満鉄への委託経営をめぐって--第一次大戦前後の日帝植民地政策の一断面」《朝鮮史研究会論文集》 19; 정태헌, 2015 「조선철도에 대한 滿鐵 위탁경영과 총독부 直營으로의 환원 과정 및 배경」《한국사학보》 60
6) 矢島桂, 2010 「植民地期朝鮮における「国有鉄道十二箇年計画」」《歴史と経済》 52-2, 5쪽
7) 原朗, 1981 「1920年代の財政支出と積極·消極両政策路線」《戦間期の日本経済分析》, 山川出版社
8) 박우현, 2022 「대공황 초기 조선사업공채 정책과 궁민구제토목사업의 축소(1929~1931)」《역사문제연구》49
9) 박우현, 2019 「1920년대 조선사업공채 정책 변화와 재원조달의 부실화」《한국사연구》185
10) 朝鮮總督府鐵道部長, 1926 《大正十六年度以降朝鮮鐵道新規計劃案》, 14~15쪽
11) 박우현, 2022 「대공황 초기 조선사업공채 정책과 궁민구제토목사업의 축소(1929~1931)」《역사문제연구》49
12) 1930 「朝鮮私設鉄道補助法中改正法律」《公文類聚第五十四編昭和五年第二十八巻》(国立公文書館, 類01725100)
13) 1930.05.20. 《朝鮮總督府官報》1011
14) 1931.05.29. 「私鐵懇談會, 協議事項と各社の希望」《京城日報》
15) 1931.05.29. 「秘密裡私鐵協議總督府側出席」《동아일보》; 「私鐵懇談會內容은 極祕」《동아일보》
16) 1931.03.10. 「改正の要ある私鐵補助法新線延長の困難と各社の減收積きで」《京城日報》
17) 1931.04.18. 「私鐵의 分布內地側이 斷然優勢」《매일신보》
18) 김윤희, 2013 「근대 서울의 숲, 위험관리와 민족주의 정치기획」《사학연구》111
19) 北岳山學人, 1931.03 「植民地的朝鮮의 財政論」《三千里》, 33쪽; 1931.07.24. 「減收補塡策으로 各種補助에 大斧鉞, 私鐵爲始各種補助金削減, 보조람발은 주주의 배만 불린다」《동아일보》
20) 1932.07.03. 「全く行き結りの私鐵補助金問題-私鐵補助令改正立案を鐵道當局が腐心中」《京城日報》
21) 1932.07.16. 「悶ゆる私鐵-期限延長は困難模樣補助法改正も不可避」《京城日報》
22) 西本量一, 1933.07 「國有鐵道の促進と私鐵補助の更新」《朝鮮公論》; 朝鮮總督府鐵道局, 1934 《朝鮮私設鐵道補助法中改正法律案參考書》, 87~88쪽

<참고문헌>

《朝鮮總督府官報》《京城日報》《동아일보》《매일신보》《朝鮮公論》《三千里》

朝鮮總督府鐵道部長, 1926 《大正十六年度以降朝鮮鐵道新規計劃案》
朝鮮總督府鐵道局, 1934 《朝鮮私設鐵道補助法中改正法律案參考書》
1925 「朝鮮私設鉄道補助法中改正法律」《公文類聚第四十九編大正十四年第三十二巻》(国立公文書館, 類01553100)
1930 「朝鮮私設鉄道補助法中改正法律」《公文類聚第五十四編昭和五年第二十八巻》(国立公文書館, 類01725100)

김윤희, 2013 「근대 서울의 숲, 위험관리와 민족주의 정치기획」《사학연구》111
박우현, 2019 「1920년대 조선사업공채 정책 변화와 재원조달의 부실화」《한국사연구》185
박우현, 2022 「대공황 초기 조선사업공채 정책과 궁민구제토목사업의 축소(1929~1931)」《역사문제연구》49
박우현, 2023 「1911년 「朝鮮事業公債法」 제정과 식민지 교통망 구축의 향방」《대동문화연구》122
이형식, 2010 「중간내각 시대(1922.6-1924.7)의 조선총독부」《동양사학연구》113
정태헌, 2015 「조선철도에 대한 滿鐵 위탁경영과 총독부 直營으로의 환원 과정 및 배경」《한국사학보》60

橋谷弘, 1982 「朝鮮鉄道の満鉄への委託経営をめぐって--第一次大戦前後の日帝植民地政策の一断面」《朝鮮史研究会論文集》19
矢島桂, 2009 「植民地期朝鮮への鉄道投資の基本性格に関する一考察--1923年朝鮮鉄道会社の成立を中心に」《経営史学》44-2
矢島桂, 2010 「植民地期朝鮮における「国有鉄道十二箇年計画」」《歴史と経済》52-2
矢島桂, 2012 「戦間期日本の対朝鮮鉄道投資 1918-1929年」一橋大學大學院経済学研究科博士論文
原朗, 1981 「1920年代の財政支出と積極·消極両政策路線」《戦間期の日本経済分析》, 山川出版社