한국역사연구회

 

2024년 12월, 1987년 민주항쟁과 헌법개정 이후 아슬아슬하게 계속되었던 한국의 민주주의가 일거에 무너졌다. 비상계엄이 선포된 것이다. 한국인들뿐만 아니라 전 세계인들이 놀라고 있다. 문제는 단지 계엄에만 있는 것이 아니다. 계엄이 실패한 후 이를 법에 의해 심판하고 다시 정상적인 민주주의로 돌아가는 것 역시 매우 어려운 상황에 놓여 있다. 한국의 민주주의 시스템은 이렇게 허약했던가? 

 

지난 80여년 간 쌓아왔던 공든 탑이 한 순간에 무너지는 느낌이다. 1987년 이후 한국의 민주주의가 빛을 발했던 것은 민주화를 위한 헌법 개정에 의해 국민들이 직접 대통령을 선출할 수 있게 되었다는 점에만 있는 것이 아니었다. 왜냐하면 한국 외에도 많은 국가에서 민주화를 위한 시민봉기와 혁명이 일어났기 때문이었다.
 
1970년대 베트남 전쟁과 이란혁명, 그리고 니카라과의 산다니스타 혁명은 그 출발점이 되었고, 1980년대 중반 필리핀과 한국, 그리고 1980년대 말 이후 동유럽 국가들과 소련으로 자유화가 확대되었다. 소련의 공산정권이 무너지면서, 소연방에 속해 있었던 주변 국가들이 독립과 민주화를 경험하기도 했다. 2010년 10월 이래로 튀니지, 이란, 이집트, 예멘 등 중동과 북아프리카에서 반정부 시위와 민주화를 위한 정권교체가 이루어졌다.

 

한국의 차이점은 민주화 이후 그 시스템을 안정적으로 유지해 왔다는 점이다. 특히 몇 차례에 걸친 정권교체가 있었음에도 불구하고, 평화적으로 민주적인 시스템이 계속되었다. 특히 1998년과 2017년의 정권교체는 전 세계적 상황에서 매우 인상적인 정권교체였다. 분단되어 있고, 반공이데올로기가 강하게 자리잡고 있는 한국 사회에서 매카시즘적인 공격을 받고 있었던 진보 세력이 정권을 장악했음에도 불구하고, 이에 반대하는 강압적 사태가 발생하지 않았던 것이다.

 

이러한 상황은 다른 국가에 비하여 매우 예외적 현상이었다. ‘아랍의 봄’을 경험한 국가들은 대부분 독재체제나 왕정으로 복귀하였고, 일부 국가에서는 극단주의자들이 통제되지 않으면서 내적인 혼란과 난민을 양산하고 있다. 튀니지를 제외하고는 민주화의 흐름이 계속되지 않고 있고, 시리아는 지난 13년 동안 내전이 계속되었다.1) 동유럽과 동남아시아는 정치적으로는 민주적 시스템을 유지하고 있지만, 경제적으로 안정된 성장을 지속하지 못함으로 인해서 정치적 불안정이 계속되고 있다.

 

반면 한국은 정치적 민주화와 함께 상대적으로 안정적인 경제성장이 이루어지면서 정권교체가 평화적으로 이루어질 수 있었다. 정권교체로 집권한 정부의 경제정책이 실패했다면, 이는 정치적 저항을 불러 일으킬 수 있기 때문이었다. 오히려 보수정부에서의 경제적인 실패가 1998년 정권교체의 배경이 되었고, 보수정부의 정치적 실패가 2017년 정권교체의 배경이 되었다는 점은 진보정부로의 정권 교체가 안정적으로 이루어질 수 있는 배경이 되었고, 한국에서 민주주의 시스템이 정착되어 있는 것 같은 착시를 일으키기도 했다.

 

한국의 민주주의 시스템은 정말 안정적인 것인가? 다른 나라의 경우와 비교했을 때, 그리고 겉으로만 봤을 때 한국의 민주주의는 안정되어 있고, 정착되어 있는 것으로 보인다. 그러나 실상 한국의 민주주의는 결코 안정적이지 않았다. 한국현대사의 역사는 이를 잘 보여준다. 비록 민주화 이전의 역사이기는 하지만, 특히 몇 차례에 걸친 쿠데타는 한국 민주주의를 위협하는 가장 중요한 수단이었다.

 

4.19 혁명은 제2차 세계대전 이후 쿠바와 함께 개발도상국에서 성취한 최초의 민주화 혁명이었다. 그러나 이 성과는 5.16 쿠데타에 이은 계엄으로 속절없이 무너졌다. 민주화 혁명이라고 할 수는 없지만, 1971년 총선 결과는 야당의 약진을 통해 평화적인 정권교체를 이룩할 수 있는 가능성을 보여주는 것이었다. 야당의 득표율은 집권 여당의 득표율을 넘어섰고, 의회에서 정부여당을 견제할 수 있는 충분한 힘을 가질 수 있었다.2) 그러나 이듬해 10월유신과 계엄을 통한 국회해산으로 1971년의 총선의 성과는 곧바로 물거품이 되었다.

 

1978년 총선 역시 마찬가지였다. 유신의 엄혹한 상황 속에서 야당은 여당에 비해 득표율에서 앞섰으며, 이는 이듬해 YH 사건, 야당 총재의 제명 사건, 그리고 부마항쟁으로 이어졌다. 이는 유신체제의 몰락과 서울의 봄을 가져왔지만, 부마항쟁 직후 시작된 계엄은 1980년 신군부의 5.17 계엄 전국확대로 이어졌고, 이는 민주화의 진전을 막는 중요한 전환점이 되었다.

 

물론 1980년 이후 한국 사회에는 더 이상 계엄은 없었다. 그러나 1987년 6월 항쟁과 노동쟁의에 대응하는 과정에서 한국 정부가 계엄에 준하는 비상사태를 발령할 가능성이 있다는 소문이 돌았고, 이에 대해 당시 미국무부 동아태 담당 차관보가 동년 9월13일-15일의 방한을 앞두고 군사적 메시지를 피해야 한다는 메시지를 한국 정부에 전달했다는 점이 최근 외교문서를 통해 밝혀지기도 했다. 9월14일 시거차관보는 한국 국방장관과의 대담에서 “이유 여하를 불문하고 군이 동원된다면 미국에서는 한국군에 대해 매우 좋지 못한 인식(unfortunate perception)을 갖게 될 것이 분명”하다는 점을 전달했다. 시거 차관보는 6.29 선언 직전이었던 6월23일에도 방한했던 경험이 있었다.3)

 

실상 아직 문서가 공개되지는 않았지만, 앞으로 한국과 미국에서 더 많은 문서들이 공개된다면, 1998년과 2003년, 그리고 2017년의 정권교체 당시에 어떤 움직임들이 있었는가에 대한 사실들이 나올 수도 있다. 2016년 박근혜 대통령의 탄핵 직전에 쿠데타와 계엄을 계획했었다는 문건은 이미 밝혀진 바 있다.4) 그렇다면 민주화 이후에도 왜 이렇게 계엄의 위험은 계속되고 있는가? 이렇게 민주주의를 위협하는 계엄이 언제 시작되었고, 왜 계속되고 있는가?

 

 

 

 

계엄이라는 용어는 이미 조선시대, 구한말, 그리고 식민지를 거치면서 한국인들에게는 익숙한 용어였지만, 억압과 통제를 상징하는 용어였다. 식민지 시기 계엄은 3.1운동과 같은 독립운동이 있었던 지역, 관동대지진 발생했던 지역, 순종의 장례식이 열렸던 지역, 일본군이 전쟁을 수행하면서 전쟁했던 지역 등에서 빈번하게 선포되었으며, 한국인들은 식민지 시기 전체를 계엄 하에서 지내고 있었다고 인식하고 있었다. 

 

따라서 일본의 패망과 해방은 곧 계엄이라고 하는 통치로부터 벗어나는 것을 의미했다. 그러나 미군정의 통제가 강화되면서 포고문의 내용이 지나치게 광범위하여 계엄과 다르지 않다는 항의가 제기되기도 하였다. 1946년 포고문 2호가 발표되었을 때 기자들은 ‘일정시대의 치안유지법’과 다른 것이 무엇이 있느냐고 항의하면서5) 이 때의 포고문은 정판사 사건 이후에 치안을 강화하는 과정에서 발표된 것이었다. 그리고 곧이어 1946년 10월 대구 경북 지구 일원과 경남 일부, 전남 일부 지역에 선포되었다.6) 1947년 8월에는 공주 형무소에서 탈옥사건이 발생하면서 공주 지역에 계엄이 발효되기도 했다.7)

 

그런데 문제는 계엄을 선포할 법적 근거가 없었다는 점이었다. 미군정은 계엄에 대한 법적인 근거를 따로 갖추지 않고 있었다. 법령에 계엄이 공식적으로 처음 나타난 것은 1946년 12월에 조직된 남조선과도입법의원에서 헌법의 초안을 만들었을 때였다. 남조선과도입법의원은 모스크바 3상회의 결의안에 근거하여 조선임시민주주의정부가 수립될 경우 제정되어야 할 헌법의 초안을 만들면서 여기의 19조에 처음으로 계엄에 대한 내용을 담았다. 약헌의 제19조에 의하면 행정부 주석은 ‘법률에 의한 계엄 급 해엄의 선포’ 권한을 갖고 있다고 규정되어 있다.8)
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이에 따라 대한민국의 제헌 헌법에 계엄과 관련된 조항이 명시되었다. 제64조에 ‘대통령은 법률의 정하는 바에 의하여 계엄을 선포한다’, 제72조에 ‘좌의 사항은 국무회의의 의결을 경하여야 한다’라고 하면서 6항에 ‘계엄안, 해엄안’이 포함되어 있다. 이 조항은 1952년의 개헌된 헌법과 1954년 11월에 개헌된 헌법에 개정 없이 그대로 포함되었다.9) 그럼에도 불구하고 문제는 64조에 있는 ‘법률이 정하는 바’를 규정하기 위한 계엄법은 1949년 11월24일에 가서야 법률 제69호로 제정되었다. 계엄법이 왜 이렇게 오래 걸린 것일까? 

 

계엄법이 상정된 것은 1949년 7월 초였다. 이 시기는 계엄령이 발포되는 것 아닌가 하는 사회적 불안이 있었던 시기였다. 동년 6월 말 김구가 암살당하고 주한미군의 철수가 있었기에 사회적 위기에 대한 불안감과 함께 계엄령의 소문이 돌고 있었던 것이다.10) 그런데 이 법안은 동년 11월까지 국회에서 독회가 계속 진행되었다. 특히 계엄이 발령되었을 때 국회의원들의 법적 지위를 어떻게 하느냐에 대한 문제가 제일 중요하게 논의되었다.

 

사실 대한민국 정부는 계엄법이 없는 상황에서 이미 제주와 여순지역에 계엄을 포고한 상태였다. 제주는 1948년 5월 10일 선거 이전에 이미 계엄이 발효된 상태였고, 여수와 순천 지역은 10월25일을 전후하여 계엄이 포고되었다.11) 계엄법이 없는 상황에서 계엄이 선포된 지역에서는 무차별한 통제와 학살이 발생했다. 한 사례로 『조선일보』 1948년 11월 30일자 보도에 의하면 순천 지역에서만 계엄령에 의거하여 사형 73인, 징역 20년 48명, 징역 5년 42명의 판결이 이루어졌다.12)
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이러한 과정을 거쳐서 제정된 계엄법에서는 경비계엄과 비상계엄을 규정하고(제3조와 제4조), 대통령이 비상계엄을 선포 또는 추친하였을 경우 지체없이 국회에 통고해야 하며, 국회가 폐회 중일 때에는 대통령이 지체없이 국회의 집회를 요구해야 한다(제5조)의 내용을 담고 있었다. 또한 계엄의 선포는 지역을 단위로 하되 전국을 계엄지역으로 하는 경우에는 대통령의 지휘 감독을 받도록 했고(제9조), 계엄 선포 중 국회의원은 현행범을 제외한 외에는 체포 또는 구금되지 않는다(제17조)의 조항을 포함했다. 

 

1949년 11월 처음으로 제정된 계엄법에서 지역을 제한하고, 국회와 국회의원의 권한을 강화한 데에는 대통령의 무제한적 권력 남용을 막기 위한 의도가 있었던 것으로 보인다. 그리고 이 내용은 1981년 비상계엄과 경비계엄에 대한 좀 더 자세한 내용 규정과 함께 국방부장관과 내무부장관이 대통령에게 계엄을 건의할 수 있다는 내용이 포함된 개정이 있었다. 2000년 이후 계엄으로 인한 손해 배상에 관한 규정이 바뀌고 내무부장관의 직명 변경이 있었을 뿐 계엄법에는 큰 변화가 없었다.

 

단지 눈에 띄는 것은 계엄법 외에 또 하나의 중요한 정부의 통제 수단이었던 위수령이 1950년 3월에 제정되어, 2018년에 이르러 완전히 폐지되었다는 점이다. 위수령은 군이 치안을 담당하는 것으로 계엄령보다는 통제의 수준이 낮은 편이다. 왜 1950년 3월에 제정되었는가는 분명치 않지만, 1964년에 이어 1965년에도 한일협정 반대시위가 발생하자 2년 연속으로 계엄령을 발동할 수 없기에 위수령이 선포되었고, 1971년 교련교육 반대시위가 발생하자 위수령이 발령되었다.13) 이 외에는 위수령이 발동되지 않다가 1987년 계엄령이나 위수령이 발령될 가능성에 대한 보도가 있었고, 1988년 위수령을 폐지하자는 논의가 있었지만, 2017년 박근혜 정부의 계엄령 문건이 발견된 이후 2018년 위수령이 완전히 폐지되었다. 

 

헌법에서의 계엄령 부분은 4.19 혁명 이후 일부 개정되었다. 이 때에는 국무총리가 군통수권자였기에 국무회의 의결을 통해 계엄을 선포할 수 있도록 했고, 오히려 대통령이 국무회의 의결에도 선포를 거부할 수 있도록 했다.(제64조) 계엄안과 해엄안의 권한은 대통령이 아닌 국무회의에 있었다.(제72조)

 

5.16 쿠데타 이후 1963년 12월 헌법이 개정되면서 계엄과 관련된 내용에 대한 일부 변화가 있었다. 가장 중요한 부분은 “계엄을 선포한 때에는 대통령은 지체없이 국회에 통고하여야 한다”, “국회가 (재적의원 과반수의 찬성으로: 1980년 개정안) 계엄의 해제를 요구한 때에는 대통령은 이를 해제하여야 한다” 등의 내용이 포함된 것이다. 이는 대통령이 계엄의 선포와 해제 권한을 갖고 있음으로 인해서 나타날 수 있는 독단적인 통치 행위를 막기 위한 것이었다. 이 내용은 1972년의 유신헌법이나 1980년 신군부의 헌법에서도 그대로 유지되었다.

 

 

 

 

1949년 계엄법이 선포된 이후 국회에서는 여수와 순천 지역의 계엄령 하에서 많은 민간인뿐만 아니라 검사까지도 불법적으로 처형된 사례가 있음이 제기되었고, 이 문제에 대한 논의는 1950년 초까지 계속되었다. 그러다가 1950년 6월 한국전쟁이 발발하였다. 계엄법에서 규정하고 있는 전쟁 및 전쟁에 준하는 상황이 발생한 것이다.

 

1950년 7월 8일자로 계엄법 1조에 의해 계엄이 선포되었다. 눈에 띄는 점은 이 때 계엄이 ‘전라남도와 전라북도를 제외한 남한 전역’에 내려졌다는 점이다.14) 1950년 7월12일에는 송요찬 헌병사령관에 의해 계엄 포고령이 발포되었는데, 충청도 지역에 한하여 계엄이 발동되었다.15)

 

​​​​1950년 7월15일에 발표된 이승만 대통령의 담화도 눈에 띈다. 이 담화의 대부분의 내용은 공산군을 막아야 한다는 내용이었지만, 계엄령과 관련해서는 “작전 지역에 계엄령을 선언”했다는 점, “계엄령이 발포된 지방”이라는 표현을 썼다는 점이다.16) 동년 7월18일에 발포된 ‘유시’에서는 “군인의 세력을 늘려서 평민을 속박하자는 것이 아니고 군인과 평민을 동일히 단속해서 군사행동에 지장이 없기를 기한 것”이라는 표현과 함께 “계엄령을 바로 실시하여 국민의 생명과 자유를 보호하자는 정신”을 강조했다.17)

 

여기에서 우선 주목되는 부분은 계엄이 전국적 범위에서 고려되었던 것이 아니라 항상 일부 지역의 범위에서 이루어졌다는 점이다. 물론 북한군이 남쪽으로 급격하게 세력을 확대하면서 1950년 7월8일자로 계엄 지역이 ‘전라남도 및 전라북도를 제외한 남한전역’에서 ‘남한전역’으로 개정하였고, ‘단 전라남도 및 전라북도에 대하여는 단기 4283년 7월21일 0시로부터 실행한다’는 내용을 첨가했다.18)

 

이렇게 계엄이 위기가 있는 지역을 중심으로 해서 내려졌다는 점은 이후의 과정에서도 잘 드러난다. 1950년 10월10일에는 오전 0시를 기해 제주도를 제외한 남한 전역에 비상계엄을 해제하고 대신 제주도, 부산시, 그리고 마산시에 한 단계 낮은 경비계엄을 선포했다.19) 서울수복 후 38선 이북으로의 북진이 시작된 직후의 일이었다. 1951년 2월에는 제주지역의 계엄이 해제되었고, 3월에는 부산, 대구를 제외한 다른 지역에 비상계엄이 해제되었다.20)

 

전쟁이 진행되고 있음에도 불구하고 계엄 문제에 대해 중요한 세 가지 특징이 보인다. 첫째 전국적 단위에서의 계엄이 선포되는 것 자체가 매우 예외적 상황이었다는 점이다. 전국적 단위의 계엄은 전쟁 초기부터 서울수복 직후까지의 시기였다. 둘째로 전쟁이 진행 중임에도 계엄이 해제되는 지역들이 나타나고 있다는 점이다. 셋째로 계엄의 선포에 대해 매우 조심스러웠다는 점이다. 이 점은 전쟁 발발 직후 이승만 대통령의 담화문에 나타나며, 계엄령의 필요성에 대해 국민들에게 굳이 설명해야 할 필요를 느끼고 있었던 것으로 보여진다.

 

이러한 특징은 1952년의 부산정치 파동 시 계엄이 선포되었을 때에도 유사하게 나타난다. 1952년의 계엄은 전라남북도와 경상남도 일부 지역에 선포되었다.21) 이후 1952년 7월말 발췌개헌안이 통과되자 계엄령은 해제되었다. 전국 단위에서의 계엄은 발령되지 않았다. 그런데 1952년 계엄의 특징은 계엄과 함께 처음으로 국회의원을 체포하는 사건이 발생했다는 점이다. 계엄발령을 통해 국회의원이 체포된 사건은 1948년 여순사건에도 있었지만, 여수지역에 있었던 국회의원 1인이 체포되었던 사건이었기 때문에 이는 1952년의 경우와 달랐다. 부산정치파동 때의 비상계엄은 처음으로 군사나 치안이 아닌 정치문제를 위한 계엄이 발동되었다는 점이다. 계엄이 발포되자 국회로 출근하던 국회의원들이 체포되었고, 이들은 국제공산당 사건에 연루되었다는 혐의로 체포되었다. 이들의 체포에 대해 유엔한국통일부흥위원회에서 항의하였지만, 이승만 대통령이 원하는 개헌이 이루어지기 전에는 해엄과 국회의원 석방은 이루어지지 않았다.

 

1960년 4.19 혁명 시에 계엄이 선포되었다. 오후 1시에 서울지역에 계엄이 선포되었고, 오후 7시에 서울, 대전, 대구, 광주 지역에 비상계엄이 선포되었다. 1952년의 부산정치파동 때와는 달리 1960년의 비상계엄에는 국회의원 체포나 국회 해산과 관련된 조항이 없었다. 대신 학생의 등교를 중지하고 저녁 7시부터 5시까지의 통금이 함께 선포되었다. 계엄은 곧 해제되었지만, 동년 4월25일 교수단의 시위가 있은 이후 다시 선포되었고, 이승만 대통령은 익일인 4월26일 하야하고 경무대를 떠났다.

 

5.16 쿠데타 직후에도 비상계엄이 선포되었다. 이 때 계엄선포에는 몇 가지 특징이 있었다. 첫째로 처음부터 전국단위로 이루어졌다는 점이다. 전술한 바와 같이 전쟁 기간에도 전국 단위의 계엄이 처음부터 선포되지 않았다. 그러나 5.16 쿠데타 후의 군사정부는 달랐다. 둘째로 포고령에서 나타나는 특징이다. 집회의 금지뿐만 아니라 출국을 금지하였다. 언론보도를 사전검열할 뿐만 아니라 사진과 만화에 대한 검열도 규정하였다. 아울러 직장 이탈을 금지하였고, 일체의 금융을 동결하였다. 이는 마치 1962년 통화개혁 때 모든 은행 계정을 동결했던 것과 유사한 조치였다.

 

셋째로 국회를 해산했다는 점이다. 정치활동을 금지와 함께 국회의 역할이 마비되었다. 1963년 헌법을 개정하면서 국회가 대통령의 계엄선포를 견제할 수 있는 조항을 넣었지만, 막상 쿠데타 직후 계엄을 선포했을 때에는 국회가 견제활동을 할 수 없도록 발포 직후부터 국회를 해산한 것이다. 이러한 국회 해산은 1972년 유신선포 이후의 계엄에서도 그대로 재현되었고, 1980년 신군부의 계엄확대 때에도 동일하게 나타났다.

 

문제는 입법부의 역할을 누가 하는가였다. 이를 위해 군사정부는 국가재건최고회의를 조직했다. 국가재건최고회의는 헌법에 없는 초헌법적 기관으로 1961년부터 1963년까지 군사정부 기간 동안 행정부와 입법부의 역할을 동시에 수행하는 최고 권력기관이었다. 국가재건최고회의의 모델은 1969년 쿠데타를 한 리비의 가다피가 이를 모델로 하여 군사정부를 이끌었다고 한다.

 

1964년 6월3일 비상계엄이 선포되었다. 한일협정 반대시위가 일어나면서 갑작스럽게 계엄령이 발포되었다. 이 때 계엄령의 특징은 당일 오후까지도 정부가 계엄령 발포를 부인하고 있었다는 점이다. 당일 오후에 국가안전보장회의가 열렸는데 청와대 대변인은 계엄선포나 휴교조처는 논의된 바 없다고 발표하였다. 그로부터 몇 시간이 채 지나지 않은 오후 8시를 기해 비상계엄을 선포했다. 각급학교를 휴교했고, 집회 시위를 급지했다. 그러나 국회를 해산하지는 않았다.

 

1972년 유신 선포 직후에는 비상국무회의가 국회의 역할을 대신했다. 비상국무회의의 입법기관으로서의 역할은 헌법에 전혀 규정되어 있지 않았는데, 비상국무회의 설치안이 의안 제1052호로 비상국무회의에 제안되었고, 이 제안이 비상국무회의에서 통과되었다.22) 계엄을 포고하면서 2개월 간 헌법 일부 조항의 효력을 중지한다고 발표한 유일한 계엄이었다.

 

막상 유신 헌법의 경우 유신 선포 이전에 이미 초안이 나와 있는 상황이었기 때문에 당시 국무회의 회의록에 따르면 비상국무회의는 제안되는 법령에 대해 통과시키는 역할만을 수행했다.23) 바싱국무회의는 보통 5분에서 10분 사이에 10여개의 법령이 특별한 토의 없이 일사천리로 통과되었다.

 

1972년 계엄 선포에서 또 하나 주목되는 점은 처음으로 국방부장관이 계엄선포를 제안했다는 점이다. 이 이전의 계엄 선포는 누가 제안을 했는가가 명확하게 남아 있지 않지만, 1972년의 계엄령은 국방부 장관이 제안하고 국무회의를 통과했음이 적시되어 있다.

 

1979년 부마항쟁으로 또 한번의 계엄이 선포되었다. 이 계엄은 부산과 마산지역에 한한 계엄이었다.24) 이 계엄은 10.26 사건 다음 날인 1979년 10월27일 제주를 제외한 전국 비상계엄으로 확대되었다. 이 때에는 직장 이탈 및 태업 금지, 항만 및 공항 출입 검열, 모든 대학 휴교 등이 주요 내용이었고, 주한외국인의 활동을 보장한다는 내용이 포함되었다.

 

이 비상계엄은 1980년 5월17일을 기해 전국으로 확대되었다. 이 때의 특징은 모든 국민의 정치활동을 중지시킴과 동시에 국회를 해산했다는 점이다. 아울러 행정부와 국회의 역할을 대신할 수 있도록 국가보위비상대책위원회 설치령이 1980년 5월27일 제안, 통과되었다. 비상국무회의와 마찬가지로 제안 이전에 조직이 설치되었고, 제안된 법안이 제안된 조직을 통과하면서 설치되었다. 국가보위비상대책위원회는 동년 9월26일 국가보위대책회의로 개칭되었으며, 다시 국가보위입법회의로 이름이 다시 바뀌었다. 이는 국회가 없는 상황에서 헌법 제정을 비롯한 입법행위를 할 기관을 만들기 위한 것이었다.25) 국가보위입법회의는 개정헌법이 통과되기 하루 전에 설치되었다. 그리고 개헌을 위한 국민투표를 앞두고 비상계엄선포안 제782호로 제주도지역의 계엄을 해제했다.

 

 

 

 

이상과 같이 한국현대사에서의 계엄의 역사를 보면 다음과 같은 몇 가지 특징을 찾아낼 수 있다. 첫째로 계엄은 시간이 지날수록 그 지역적 범위가 넓어졌다. 초기의 계엄은 대부분 특정 지역에 국한되어 선포되었다. 계엄이 민주주의 국가에서 국민의 권리와 자유를 제한하는 부분이 너무나 초헌법적이기에 이를 쉽게 선포할 수 없었고, 이를 선포하더라도 안정을 필요로 하는 특정 지역에 한정하였던 것이다. 이는 한국전쟁 시기 계엄선포의 사례를 보면 잘 드러난다.

 

둘째로 계엄은 갈수록 정치적 수단으로 이용되었다. 초기의 계엄은 치안과 전쟁의 문제가 더 중요했다. 물론 정부수립 전후의 계엄은 단지 치안문제로만 치부하기에는 정치적 성격과 함께 그로 인한 민간인 피해 문제가 매우 중요하다고 할 수 있다. 그러나 한 정치지도자의 권력을 연장하기 위한 목적으로 계엄이 선포되지는 않았다. 1952년의 부산정치파동과 1961년, 그리고 1972년과 1980년의 계엄은 정치지도자나 일군의 군인들이 자신들의 권력을 강화하기 위한 수단으로 계엄을 이용하였다.

 

셋째로 정치적으로 이용하기 위해 계엄이 선포된 경우에는 국회의 활동을 제한하거나 국회를 해산함으로써 대통령이나 특정 정치그룹이 입법 권력까지도 독점할 수 있는 상황을 만들었다. 이는 위의 네 가지 경우에서 모두 나타나는 동일한 내용이었다.

 

넷째로 그럼에도 불구하고 계엄과 관련된 법령들은 정치지도자나 특정 정치그룹이 권력을 오용하지 못하도록 하기 위해 입법기구의 승인을 받아야 하며, 입법기구가 승인하지 않을 경우 계엄을 해제해야 한다는 조항을 담고 있다. 아울러 초기 계엄법에서는 계엄하에서도 국회의원들에게는 불체포 특권을 부여하였다. 이는 민주화 이전에도 권력자의 권력남용을 최대한 막기 위한 조치를 계속해서 고민해 왔음을 잘 보여주는 것이다.

 

이러한 고민의 정점에는 1980년 서울의 봄이 있었다. 서울의 봄 시기 최규하 정부는 10.26 이후 민주적 절차에 의해 민간 정부로 정권을 넘기기 위한 과도정부의 역할을 하고 있었다. 따라서 헌법연구기구를 설치하였고, 야당뿐만 아니라 변호사협회, 헌법학회 등 다양한 전문가들에 의해 새로운 민주적 헌법을 만들기 위한 논의가 진행되었다.

 

유신체제를 경험했던 당시 상황에서 전문가들뿐만 아니라 정부의 새로운 헌법안에 핵심적 내용은 대통령에게 집중된 무소불위의 권력을 어떻게 제한할 수 있는가에 집중되었다. 이를 위해서는 대통령의 임기, 대통령에 대한 견제기구의 마련 등이 중요한 논의의 대상이 되었지만, 다른 한편으로 계엄과 대통령 탄핵, 그리고 국무총리 및 국무위원에 대한 불신임의 문제 역시 논의의 핵심이 되었다. 대통령의 비상계엄선포권을 군통수권 및 외교권과 같이 상징적인 권한으로만 부여하자는 논의도 있었다.26) 대통령의 총리지명에 국회가 동의하지 않을 경우 국회가 직접 국무총리를 지명하고 대통령이 반드시 임명하도록 한다는 조항을 넣는 방안도 제시되었다.27)

 

그러나 이러한 논의들은 모두 1980년 5월의 계엄으로 모두 날아갔다. 실상 1987년 6월 항쟁 이후 이러한 논의들이 다시 개헌에 반영되어야 했다. 그러나 이 역시 무위에 그쳤다. 빠르게 개헌을 진행하는 과정에서 신군부와 야당의 정치적 타협이 이루어졌고, 이 과정에서 1980년 서울의 봄에 논의되었던 권력을 제한하기 위한 다양한 논의는 모두 정치적 타협 속에서 사라져버리고 만 것이다. 그리고 그 결과 현재의 헌법이 제정되었다.28)

 

마지막 계엄으로부터 44년 후, 그리고 민주화로부터 37년 후인 2024년 12월3일 비상계엄이 선포되었다. 어떻게 이런 일이 가능했는가? 한국 현대사의 역사를 보면 이런 일은 충분히 가능했다. 계엄은 너무나도 정치적인 성격으로 변해 있었다. 1987년과 2016년(또는 2017년)에 발동이 되지 않았을 뿐이지 얼마든지 발포될 수 있었다. 의회가 해제를 요청할 수도 있었겠지만, 1987년도, 2016년도 야당은 전체 의석의 50%를 차지하지 못하고 있었다. 2016년의 경우 야당이 모두 뜻을 합쳤다면 가능할 수도 있었겠지만, 대통령과 집권세력이 탄핵을 눈앞에 두고 있는 상황에서 국회 해산부터 진행했을 가능성이 크다.

 

이는 2024년 계엄에서도 그대로 드러났다. 계엄이 선포되자마자 군인이 국회를 장악하기 위해 움직였으며, 국회에서 계엄해제 결의가 있었다 하더라도 만약 군인들이 더 많이, 그리고 더 체계적으로 움직였다면 1961년, 1972년, 그리고 1980년처럼 국회가 해산되거나, 1952년처럼 국회의원들의 일부를 체포함으로써 여당을 더 다수당으로 만들었을 가능성이 있다.

 

더 중요한 문제는 1987년의 개헌 이후 37년 동안 헌법이 개정되지 않고 있다는 점이다. 37년 동안 대한민국뿐만 아니라 전 세계에 큰 변화가 있었다. 그럼에도 현재의 헌법은 그러한 변화의 내용을 담고 있지 못하다. 아울러 1987년 헌법 자체가 많은 문제적인 내용을 포함하고 있다는 점이다. 1980년 서울의 봄에서부터 1987년 민주화의 과정에 이르기까지 권력의 독점을 막기 위한 다양한 논의가 진행되었지만, 1987년의 헌법은 그러한 내용을 담지 못하고 있다. 그러니 2024년의 계엄은 이러한 상황에서 충분히 가능한 상황이었고, 그렇기에 일부 정치인들은 이 계엄을 예상하기까지 했다.

 

상황은 바로 잡힐 것이다. 한국현대사가 보여주는 또 하나의 특징이 정치인들의 헛발질을 국민들이 모두 바로 잡아주었다는 점이다. 국민들은 정치인들이 헛발질로 국가를 망가뜨리는 것을 보고만 있지 않았다. 4.19 혁명이 그랬고, 1971년 총선과 1978년, 1985년 총선의 결과가 그러했다. 물론 2000년대에도 국민들은 정치인들의 망언과 공천과정의 문제를 정확히 보면서 투표하는 놀라움을 보여주기도 했다.

 

문제는 그 시간이 얼마 걸릴 것인가의 문제와 함께 그 시간 동안 또 다른 왜곡된 과정이 나타나는 것은 아닌가에 대한 염려이다. 그러나 희망도 있다. 2024년의 계엄은 한국 사회가 이제 분명하게 1987년의 낡은 헌법과 계엄법을 수정해야 할 필요성을 느낄 수 있도록 했다. 2018년 추진되다 연기되었던 헌법 개정은 더 이상 미루어서는 안 된다. 그리고 무엇보다도 행정부의 독단을 막을 수 있는 시스템이 마련되어야 한다. 지도자를 뽑는 민주적 수단은 있지만, 선출된 지도자를 견제할 수 있는 수단은 없다는 현대 민주주의 제도의 모순을 해결하기 위한 다양한 논의가 필요하다.

 

물론 그 전에 위헌적이고 위법적인 행위, 국가의 안보를 위협하는 행위에 대한 법적 처벌이 우선되어야 할 것이다. 1961년의 쿠데타, 1972년의 쿠데타, 1980년의 쿠데타, 그리고 1987년과 2017년의 밝혀지지 않은 쿠데타 등 위헌과 위법에 대한 법적 처벌이 이루어지지 않았던 사실이 오늘의 계엄을 가능하도록 할 수 있었고, 앞으로 또 가능하도록 할 수 있기 때문이다. 내란에 대한 범죄에는 공소시효가 없다.

 

 

  1) “시리아 반군, 내전 13년만 승리 선언”, 『중앙일보』 2024년 12월8일자, https://v.daum.net/v/20241208122944461
2) 홍석률, 「1971년 선거와 민주화운동 세력의 대응」, 『역사비평』 98호
3) [외교문서] 미, 87년 노동자 대투쟁 당시 ‘군동원’ 우려 전달” 연합뉴스 2018년 3월30일자, https://www.yna.co.kr/view/AKR20180328162200014
4) “촛불집회, 탱크 200대, 장갑차 550대 투입, 전두환 쿠데타 흡사”, 경향신문 2018년 7월8일자, https://www.khan.co.kr/article/201807061403011
5) “1조의 3항, 31항, 69항, 70항, 77항 등에 있어서 태도불손, 불평, 불쾌조장, 성관계의 유혹, 무례한 행동 등을 벌토에 열거한 것은 점령지역 내에 정복자가 임시로 시행하는 법령과 방불한다. 이것은 비민주적으로 국민을 유도할 염려가 있고 법을 받는 국민도 마치 계엄령 하에 있는 감이 있”다고 항의하였다. “법령 제72호의 의도”, 『동아일보』 1946년 6월1일자
6) “경무부장 조병옥, 대구소요사태 경위 발표”, 『동아일보』 1946년 10월3일자; “11일 현재 경남일대 소요진상 알려짐”, 『서울신문』 1946년 10월13일자; “대구 일대의 계엄령 해제”, 『조선일보』 1946년 10월21일자; “전남 무안군 일대 소요사건으로 계엄령 선포”, 『서울신문』 1946년 11월3일자
7) “제3관구경찰청, 공주형무소 죄인의 탈옥도주사건 발표”, 『조선일보』 1947년 8월31일자
8) “남조선 과도약헌”, 『경향신문』 1947년 3월6일자. 
9) 이상 국가법령정보센터 홈페이지 참조
10) “계엄령은 무근지설” 『동아일보』 1949년 7월4일자
11) 『동아일보』 1948년 10월23일자; 『조선일보』 1949년 10월29일자
12) “사형 73, 20년 징역 48명”, 『조선일보』 1948년 11월30일자
13) 1971년의 교련반대 시위에 대한 위수령 발동에 대해서는 의문이 제기된다. 위수령을 발동할 정도의 위기가 아니었다는 평가가 가능하기 때문이다. 1971년 연말의 특별조치법 발령을 위한 준비단계로서 위수령이 선포되었을 가능성도 있다. 
14) “정부, 비상계엄령을 선포”  『한국전란 1년지』 C 49쪽 
15) “송요찬 헌병사령관, 충청도 지역에서 영장없이 체포, 구금, 구속하며, 계엄지역에서는 예방 구금할 수 있다는 포고를 발표”, 『부산일보』 1950년 7월18일자
16) “이승만대통령, 비상계엄 선포에 대한 담화를 발표”  『한국전란 1년지』 C 5-6쪽
17) “이승만 대통령, 계엄법 실시와 징발 징용 등에 대해 유시를 발표” 『경제신문』 1950년 7월19일자
18) “계엄선포에 관한 건 중 개정의 건”  『한국전란 1년지』 C 51쪽 
19) “경비계엄을 선포”, 『동아일보』 1950년 11월9일자
20) “제주지구 계엄해제”, 『동아일보』 1951년 2월22일자; “비상계엄령 해제, 부산, 대구는 제외”, 『동아일보』 1951년 3월22일자
21) “부산시 등에 비상계엄 선포” 『경향신문』 1952년 5월26일자
22) ‘비상국무회의법(안) (제78회)’, 총무처, 1972, BG0000781
23) https://theme.archives.go.kr/next/rediscovery/index7.do 참조
24) 『매일경제』 1979년 10월18일자. 당시 신문에 의하면 정부수립 후 9번째 계엄으로 되어 있는데, 정확히 몇 번째인지는 분명치 않다. 한국전쟁 시기 계엄령 선포를 어떻게 규정해야 하는가에 따라 계엄령 선포의 수는 바뀔 수 있다.
25) 국가보위입법회의법은 1980년 10월28일 법제처에서 제출되었다.
26) “새 헌법 새 정치 초점과 쟁점 지상 추적(6) 대통령 권한” 『동아일보』 1980년 2월7일자
27) “대한변협 개헌시안 요지” 『동아일보』 1980년 2월15일
28) 강원택, 「87년 헌법의 개헌 과정과 시대적 함의」, 『역사비평』 119, 2017